創作內容

8 GP

有關於「緊急命令」的思考

作者:迫水未來│2020-03-19 12:42:32│巴幣:16│人氣:464
今天的文章,可以算是前天發表的「為民主主義(的消亡)乾杯!」的續篇。

這幾天,因為各黨立委呼籲總統依照憲法增修條文第2條發布「緊急命令」以解決目前的法源問題,緊急命令又成為了討論的話題。

今天個人想談談緊急命令。雖然媒體與立委都認為只要推出緊急命令,限制國民出國的法律問題就能夠解消。但真的是這樣嗎?這個判斷恐怕太武斷了一點。

我之前說過,「戒嚴」和「緊急命令」都是「國家緊急權」的態樣。不是所有國家的憲法之中的緊急權條項,都和我國一樣分成「戒嚴」和「緊急命令」兩種。

所謂的國家緊急權,是指國家宣稱發生「平時的憲法秩序無法或無暇處理的事態」(ex:戰爭、內亂、大規模天災)時,國家為「為維護國家存立,儘速恢復憲政秩序之目的」(大法官解釋釋字第543號語),可以行使緊急權,暫停憲法的適用,將所有國家權力集中於行政權(執行權)。而且,除了可以違反「權力分立」之外,也常常會伴隨對於憲法基本權條項的大幅度限制適用或甚至是凍結。

換言之,國家緊急權兩個特徵,就是「突破權力分立」與「私權限制」。不過,我們在討論個別國家的緊急權條項的權限時,還是要回歸條文本身以及累積的司法判斷。

我國的「緊急命令」依據規定在憲法增修條文第2條第3項,內容如下:


總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故,得經行政院會議之決議發布緊急命令,為必要之處置,不受憲法第四十三條之限制。但須於發布命令後十日內提交立法院追認,如立法院不同意時,該緊急命令立即失效。


也就是說,當發生「危害國家存利或人民之緊急事態」時,總統在經行政院會議的決議後.可以發布等同於立法院公布之法律的緊急命令。但必須在十天內取得立法院的追認,否則就會失效。本文第43條是舊的緊急命令條項,當時規定立法院的追認期間是比較長的一個月,但是總統要在立法院休院期間才能發布緊急命令。

換言之,我國憲法的緊急命令條項,其實只授權行政權取得(暫定的)立法權,也就是可以突破權力分立。但是,並沒有說可以停止適用憲法的基本權條項(在我國憲法,是第2章「人民之權利義務」)。

我國在解嚴後唯一一次發布緊急命令,是在921大地震之後由李登輝所發布/制定。但當時行政院認為該緊急命令本身太過抽象,難以執行,所以又制定了「中華民國八十八年九月二十五日緊急命令執行要點」。然而,緊急命令自己是否能夠成為授權法源,成為了憲法問題。因此,產生了大法官解釋釋字第543號解釋

釋字第543號解釋指出:


緊急命令係為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故,於國家不能依現有法制,亦不及依循正常立法程序採取必要對策因應之緊急情況下,由總統經行政院會議之決議發布之不得已措施,其適用僅限於處置一定期間或地點發生之緊急事故,具有暫時替代法律、變更法律效力之功能。故緊急命令乃對立法部門代表國民制定法律、行政部門負責執行法律之憲法原則特設之例外,以不得再授權為補充規定即可逕予執行為原則,其內容應力求詳盡而周延。若因事起倉促,一時之間不能就相關細節性、技術性事項鉅細靡遺悉加規範,而有待執行機關以命令補充者,則應於緊急命令中明文規定其意旨,並於立法院完成追認程序後,由執行機關再行發布。又此種補充規定無論其使用何種名稱均應依行政命令之審查程序送交立法院審查,以符憲政秩序。緊急命令之發布,雖不受憲法第二十三條所揭示法律保留原則之限制,惟仍應遵守比例原則。


簡單來說,

1)緊急命令不能成為授權行政機關再制訂相關實行辦法的母法。相關的執行細節,必須在緊急命令本身中一次制定清楚。如果真的一時之間制定不出詳細的緊急命令,則行政機關為執行該緊急命令之命令,一樣要和緊急命令本體一樣經立法院追認同意。

2)緊急命令只是法律的替代物。緊急命令可以突破法律保留原則,但不能違反比例原則。亦即,法律能做的事情緊急命令才能做,法律不能做的事情,緊急命令還是不能做。

法律保留原則是指,一些重要的事項必須要有法律授權國家才能做。比如說,近來政府想要限制的出國自由這種人身自由,就是適用「嚴格法律保留」。一定要有立法院制定的法律明確授權,行政權才能限制人民的人身自由。行政權不能拿一條空泛的「主管機關得制定相關事宜」規定,就說它授權行政機關可以限制人民的人身自由。

緊急命令可以突破法律保留,也就是說,行政權可以發布一條明確提及要限制基本權的緊急命令,我們承認它這個時候仍然有效。但是,如果該對於基本權的限制/干涉是法律本來就不能做的,緊急命令當然也不能做。換言之,我們可以說,釋字第543號解釋僅承認我國的緊急命令有「突破權力分立」的權限,但並不包含「私權限制」。「平時」就不能限制的人權,緊急命令也不能限制。

釋字第543號解釋,符合立憲主義的釋義學。立憲主義要求,所有國家權力的權源,都必須要可以在憲法典中找到根據。如果憲法典找不到該項國家權限的根據,就應該認為該權力沒有正當性。

緊急命令是一種突破憲法正常秩序的重大國家權力,當然,憲法沒說的部份,我們就不應該承認其具有效力。我國憲法的緊急命令條項並沒有(明確)授權得凍結基本權條項的適用,則不承認其具有「私權限制」的效果,才是合於立憲主義的解釋方式的。

所以,民視報導「緊急命令可以擴大行政權範圍」,其實是有問題的。緊急命令確實將立法權賦予給行政權,但立法權本來就不能做的部分,行政權還是不能做。我國的緊急命令其實並不像立委或是媒體報導的那樣「真的可以無所不能」。它只能「替代法律」,但不能暫停憲法基本權條項的適用。

只是,我們就可以得出「所以總統沒有權力頒布禁止全國人民出國的緊急命令」之結論嗎?恐怕還是有疑問。

因為,我國的大法官似乎在對於所謂的「危機」時,對於國家限制基本權的要求就會變得很寬鬆。大法官釋字第690號解釋--對我個人來說,和釋字第490號解釋並列最惡劣大法官解釋之一的釋憲--就是一個明確的例子。

釋字第690號解釋處理的是「強制隔離是否違憲的問題」。傳染病防治法第37條第1項規定,國家在「有必要」時可以把人民強制隔離,而且該強制隔離的決定,只要行政機關自己決定就可以了。可是,一樣是高度限制人身自由的羈押與有期徒刑,卻要求一定要法院(司法權)核可,不能檢察官(行政權)自己說要羈押人就可以羈押人。

有期徒刑是一種刑罰,是因為行為人從事犯罪這種「值得非難」的事情。羈押雖然只是偵查的手段而非刑罰(所以不是處罰),但羈押的要件很嚴格,如果沒有羈押的必要,是不能羈押人民的(因此,即使認為有保全證據之必要,還是只能限制出境或限制住居)。得羈押的其中一項要件,就是被聲請羈押者有從事重大犯罪之嫌。

人身自由在憲法的基本權保障體系中,是處於相對比較高等級的位置。從我國憲法第8條對於逮捕那詳細的規定,就可以看出一二。因此,憲法對於國家要限制人身自由課與了很多限制。羈押與有期徒刑一定要經過法官許可才可以做,就屬其一。理論上,行政權是不能只憑自己的判斷就把人關起來的。

理論上是這樣,但實際上不是。羈押、有期徒刑這些涉及犯罪此種「值得非難」的人身自由限制受到層層把關,必須要司法權說可以才可以做(即使如此,仍然會出現冤案);但是,「生病」當然不是值得非難的事情,理論上行政法可以對於人民基本權的干涉之程度也低於刑事法,但傳染病防治法,卻可以讓行政機關不須經第三方判斷,就把人抓起來隔離?!

很遺憾的是,大法官還真的認為可以。而且在論證上,顯得很隨便。只在結論的地方說了「記得不要關人太久喔」、「最好要給被隔離的人補償喔」。之後,傳染病防治法雖然新增了「被隔離者得聲請提審」的規定(是的,如果您不幸被強制隔離,是可以要求要見法官的!),但是仍然沒有「事前法官審查」的規定。反正,大法官都說強制隔離不適用法官保留了。第690號解釋,連好幾位大法官都不贊成。

緊急命令不能停止基本權條項的適用,但是,我國憲法的基本權條項一遇到「危機」就會自己變得很寬鬆。因此,從結論上而言,說不定還真的可以禁止全國人民出國。因為,大法官搞不好認為,我國憲法的基本權條項,本來就許可必要時可以剝奪出國自由呢。反正,連強制隔離這種高度限制人身自由的措施都不需要法官保留了,何況只是禁止出國?
※不過這也代表,若採此結論,立法院本來就可以立法,以防疫必要為理由禁止人民出國。立法院現在就可以做,不需要「苦苦哀求」緊急命令。因為緊急命令和法律能夠限制基本權的範圍,本來就是一樣的。而且,現在明明是會期中,又不是說休會期間找不到人。

這就是我國的悲哀。我國糟糕的憲法文化,似乎只能讓我們面臨「危機時憲法停止適用」和「憲法基本權本來就認可國家在危機時愛怎麼就怎麼做」二選一。人人都在懇請國家權力者趕快恩賜發動國家緊急權,對於不幸感染或有感染風險的人把他們當不是人的非國民對待。這就是台灣這個「了不起的民主國家」的現狀。台灣社會本來就不怎麼重視「個人的尊嚴」,本來就很輕易可以把特定的人或是特定人群「降格」為「半人」或「非人」,在這種「危機」時刻,為了尋求那其實根本和恐懼感一體兩面的安全安心感,幾乎全國人民都在努力招喚法西斯體制。

明明之前紓困條例時立法就超級有效率,但立法委員對於「紓困條例沒想到的新事態」,卻不是趕快研究立法,反而是呼籲總統恩賜緊急命令。這本身也夠詭異了,而且,很危險。納粹能夠上台,其中一個背景原因就是威瑪共和國時代大總統緊急命令的肆意濫發。平時不好好立法,緊急時也不趕快好好審議,反而是要求總統恩賜緊急命令,這種立法權根本是在自我消滅。原本應該代替國民監督行政權的立法權,反而變成加速憲政崩毀的幫兇。什麼都要靠緊急命令,而不是經過正常的立法程序好好審議、討論,只是招來獨裁與專制而已。

如同日本憲法學大家樋口陽一所指出,國家緊急權雖然標榜要防衛憲法秩序,但卻往往有著危害憲法秩序本身的傾向。「停止憲法已保衛憲法」的緊急權就和止痛藥一樣,不但無法根本解決問題,反而只會麻痺國民的憲法意識。(樋口陽一《憲法Ⅰ 統治機構》第403頁,1998年,青林書院)。

不過,國民入國的權利是絕對權利,理論上緊急命令不能禁止國民回國。但,這也只是「理論上」而已。如同另外一位日本憲法學大家蘆部信喜所指出的,能夠確保行使緊急權之後憲法秩序是否能恢復常態的,不是「法」而是「政治」。實質上,真正能夠決定緊急命令的權限範圍的,恐怕也是「政治」,而不是「法」。當總統頒布禁止海外國人回國的緊急命令時,想必能夠得到多數國民的支持吧。至少,社會的風向會是如此。在這種時候,法院又能如何?(※)我都看到有某家知名律師事務所的律師直接說:「憲法擋不了病毒啦」了。
※而且,我國的緊急命令條項本來就沒有確保司法權的參與,這點和德國基本法不同。要在大法官會議或憲法法庭上爭執該當緊急命令的合憲性,只能透過既有的程序,以緊急命令的「緊急性」而言確實緩不濟急。

最後我要談談,為什麼政府堅持「現在不需要緊急命令」的見解。明明連同黨立委和側翼立委都一直呼籲總統快賞賜緊急命令了,為何總統還不發動這個凍結憲法部分適用的大權呢?

很簡單,因為真的「不需要」嘛。在我看來,那些懇求總統發布緊急命令的側翼,恐怕得稱為腦袋不夠精光的忖度。想想現在政府手上有什麼東西?無所不能的紓困條例第7條!我前天已經說過,紓困條例第7條就是在「事實上行使國家緊急權」。在政府見解中,紓困條例第7條授權指揮中心愛做什麼就做什麼,要限制出國自由還是入國自由全部都可以。而且,紓困條例第7條不需要經過立法院追認。對於政府來說,紓困條例第7條比還需要立法院追認的緊急命令好用太多了,幹麼棄紓困條例第7條去用緊急命令呢?

這當然不是憲政的常軌。架空憲法的紓困條例第7條每用一次就是加速我國憲政的崩毀一次。國家緊急權確實是反立憲主義、反憲政的法權限,但在憲法明文承認之下,國家依循憲法典的要求行使國家緊急權,尚能符合立憲主義最低層級的要求(但是,立法權自我放棄職責,和國民一起招喚緊急命令,本身也是對於憲政秩序的重大危害)。但用「事實上緊急權」的紓困條例第7條,這已經是「毀憲亂政」了。

我們能夠阻止這種「憲政的毀滅」嗎?我們能夠把國家的運行往「憲政的常軌」來回去嗎?我個人是很悲觀。這個悲觀真正的來源,不是現在握有國家權力者的濫權,而是允許甚至擁護國家權力者濫權的這個社會。











引用網址:https://home.gamer.com.tw/TrackBack.php?sn=4721879
All rights reserved. 版權所有,保留一切權利

相關創作

同標籤作品搜尋:新型冠狀肺炎|新冠肺炎|憲法|民主|法治|國家緊急權|緊急權|緊急命令

留言共 2 篇留言

迫水未來
關於「每周10萬口罩或30萬件防護衣原料」,雖然有些人一直很想強調「換30萬防護衣超划算!」,但是,「每週給美國10萬個口罩」的交換並不是「美國給台灣30萬件防護衣」,而是「美國為台灣『保留』相當於30萬件防護衣的『原料』」。

照陳時中的說法,這些原料會放在美國,日後供杜邦的工廠加工成防護衣。那請問,杜邦做出來的防護衣,台灣還需不需要花錢買呢?從用詞來看,「保留原料」很有可能只是「提供台灣30萬件防護衣的購買權」而已喔。防護衣到時候還要台灣自己花錢買。

如果真是這樣,那對美國政府來說還真是划算的交易,對吧。

03-19 13:52

迫水未來
當然,我想可能有人會說:「法國都出動軍隊到巴黎,而且下達外出禁止令了。法國人也沒抗議啊!」

在台灣看不到「有法國人抗議」不代表事實上「沒有不贊成馬克洪的法國人」。我們的媒體沒能力報或選擇不報,不代表不存在。我確實是沒有語文能力去看法國人的意見如何,但是只因為電視不播,就以為法國人人人舉雙手贊成馬克洪,也未免太跳躍了。

還有,緊急權就是從西歐來的東西。而且,緊急權並不是西歐市民革命帶來的產物,而是在市民革命之前的專制國家時代留下來的遺物。「西方民主國家都鎖國了!」無法導出「這時候鎖國,就是符合民主的」。

03-19 16:36

此作品限屋主留言!

前一篇:為民主主義(的消亡)乾杯... 後一篇:慶祝ACE COMBAT...

追蹤私訊切換新版閱覽

作品資料夾

nejiyuri所有人
我寫完活動心得啦看更多我要大聲說昨天23:36


face基於日前微軟官方表示 Internet Explorer 不再支援新的網路標準,可能無法使用新的應用程式來呈現網站內容,在瀏覽器支援度及網站安全性的雙重考量下,為了讓巴友們有更好的使用體驗,巴哈姆特即將於 2019年9月2日 停止支援 Internet Explorer 瀏覽器的頁面呈現和功能。
屆時建議您使用下述瀏覽器來瀏覽巴哈姆特:
。Google Chrome(推薦)
。Mozilla Firefox
。Microsoft Edge(Windows10以上的作業系統版本才可使用)

face我們了解您不想看到廣告的心情⋯ 若您願意支持巴哈姆特永續經營,請將 gamer.com.tw 加入廣告阻擋工具的白名單中,謝謝 !【教學】