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主題 達人專欄

「國會調查權」爭議芻議

迫水未來 | 2024-05-23 20:28:26 | 巴幣 18176 | 人氣 1517

※本文充斥贊同「毀憲亂政」之政治內容,敬請多加注意。


眾所皆知,在威瑪議會制民主主義崩壞期,「民族革命」的意識形態理論家們,將「民主主義」與「議會」這兩個術語分離,將議會制視為Liberalismus這種屬於Bürgerlich=布爾喬亞式的思考範疇者對其進行攻擊,主張「獨裁是自由主義的對立物但並不是民主主義的對立物」。

出自:樋口陽一『近代立憲主義と現代国家』(勁草書房、1973年)297頁


雖然我本來不是很想寫這篇的。這個話題一寫就必須寫足夠長才夠清楚,而且寫了沒人想看也是正常,但最近有關於國會權限強化法案(某些人口中的「國會擴權法案」)的相關爭論實在讓我越來越憤慨。我本來計畫再組一盒鋼普拉後趕快去改月底要交的論文的,但近來無法不聚焦於國會調查權為中心的紛紛擾擾以及各種鬼話連篇之上。比如說今天早上讀到慕尼黑大學法學博士的公法學者說「立法院亂象是一個用憲政問題包裝的國安問題」以及牛津大學出身的國際法學者說「我們學法律的,不能只在自己的專業領域(中略)更不要對台灣所面對的安全情勢,閉眼不看,然後對於開放性自由民主抱持未經實證的盲目信心。彷彿「安全」是個髒字。真的快吐了。如果連我們法學者面對憲政問題都大聲對全國人民說「憲法是個屁!國家安全最重要!」(看我用字如此不堪就知道我最近有多氣憤了),那台灣的民主真的要完蛋了。連法學者都說「這是國家安全問題不是憲法問題,不要跟我在那邊講憲法,要講究就要以國防角度去講」的時候,誰來阻止國家權力以國家安全為名無限擴張執行權?如果連法學者都在踐踏法律,當執行權以國防之必要為藉口破壞憲政侵害人權的時候,誰來阻止軍事合理性對於法治國原則的威脅與破壞?!當法學者都說不要講法律的時候,整個國家人人唾棄法律唾棄學問不是剛好而已嗎!

早上看到的文章可以說是近來讓我氣憤與感到心寒的最重要原因的縮影。我一直以為大家都和我一樣一直期待國會調查權立法化,結果來到史上國會調查權法制最接近成立的時候,許許多多知識人卻跳出來說國會調查權是毀憲亂政侵犯人權的惡法,甚至還說如此一來國會將成為獨裁怪物。我是感到詫異與錯亂。國會調查權的實現不是大家長久以來都在期待的事情嗎?確實以多數暴力輾壓強行表決並不好(當然別忘了過去八年這種「沒有共識的爭議性法案仍然可以多數暴力輾壓強行表決」已經透過實踐成為了在我國立院被視為合理的立法模式,真是令人不勝唏噓),但如今在立法院外面、在網路上發聲的那些人,他們真的「只」反對立法程序問題而已嗎?不是吧,他們明顯也強烈反對法案內容。而且他們只是認為法案中實踐國會調查權的相關設計有所欠缺而已嗎?當然我想如此主張的人大有人在,但至少民進黨黨本身的主張並非如此吧。民進黨要的不是完全否定國會調查權本身嗎?他們只是認為國會證人制度設計不夠完善而已嗎?不是吧!他們要的不是根本上否定國會證人與公務員在國會中的真實陳述義務嗎?

所以我真的覺得很錯落與感概。國會調查權根本不是什麼創新的玩意兒或什麼激進的新主張,它只不過是議會制民主國家的「基本配備」罷了。有這個基本配備不代表國會就能有飛躍性的強化。如果有國會調查權國會就能夠成為獨裁怪物,國會低位低落化和行政權地位優位化就不會是世界民主國家整體的趨勢了。沒錯,國會調查權一旦濫用很可怕(看看麥卡錫,雖然今天抗議國會調查權的人之中大概不少人覺得麥卡錫很棒),國會調查權會有和司法權、檢察權、人民隱私權之間的問題,但這些都不是真正意義上的新問題。外國法和外國法學研究有很多東西可以參考。而且日本、德國、美國等國家也沒有因此就廢除國會調查權。如果覺得有疑慮,大可好好集合法學家起來討論應該要怎麼設計國會調查權制度以及確保國會調查權不被濫用,但是現在民進黨及其支持者是這樣想嗎?他們雖然說「需要更多實質討論」,但從他們的論述及實質討論時的態度來看,說他們的立場就是堅決全面否定國會調查權並不為過吧?連沈柏洋自己都說「國會擴權不是國會改革,要求立委自律才是國會改革」了。

讓國會調查權得以實現的立法會不會強化國會的權力?會。是不是擴權?是。但是在那邊「喔國會擴權好可怕要變香港了」的人有多少願意看看行政權這支利維坦巨獸?行政權擁有官僚機構和常備軍,然後大家覺得相對於「獨裁國會」的行政權不是利維坦而是人畜無害的可愛動物??國會調查權立法是為了要讓立法權稍微增加那一丁點能夠和名喚行政權的利維坦對抗的本錢(但即使有國會調查權我相信國會仍然沒有辦法有效控制行政權),結果一邊對於「國會巨獸」感到恐懼卻對不知道大上幾倍的「行政巨獸」視而不見的人在那邊大談權力分立和人權保障,都不知道該笑還是該哭了。一堆人都說國會調查權立法會使我國「香港化」。可是,香港立法會是自我放棄身為議會監控行政權的職責把自己變成行政權的橡皮圖章,和今天對抗行政權聯合上街公民對抗立法權不是剛好相反的嗎?今天說「我藐視國會」的那群人,到底有沒有自覺自己其實是和行政權站在同一陣線一起對抗立法權?

我真的很不想批評參加立法院前集會的一般人。不論是權力分立也好還是國會調查權也好,這都是有專門性而且一般公民教育沒有教的東西(我國國高中公民教育教的權力分立其實不是很正確)。一般人不懂是很正常的。但是知識分子,尤其是那些理應是有法律背景的人,也在大聲說些奇怪的見解,甚至動輒就硬要跟「中共在背後指揮......!」陰謀論(在那邊散播袁紅冰陰謀論的行為真的該適可而止了,這和川粉風暴時的匿名者Q反智陰謀論差不了多了)做結合,就真的很惡質。為了為權力服務連自己過去所學的東西都可以背叛,實在有夠不負責任。

當我昨天再次翻閱日本的憲法教科書,看到書上寫著「國會調查權被期待再次活性化發揮功能」時,我實在感到悲從中來。日本的知識份子要求國會調查權不能只是裝飾品應該積極發揮功效,結果我們的知識分子說國會調查權是毀憲亂政的惡法。一般人就算了,這確實是專門知識,但看到那些理應是法律專家的人一個一個冒出來如此強烈反對國會調查權,我不知道到底是我一廂情願地自以為國會調查權立法是共識,還是他們什麼時候集體轉向了。

我從以前就支持議院內閣制(原因後述),我當然支持強化國會權限的立法。不過,在今年國會改選後聽到藍白黨要強化國會權限時其實我沒有什麼期待,因為個別委員的個人想法另當別論,我並不相信作為黨的藍白黨是真心想要推動國會改革。我十分確信如果今天總統選舉中贏的是國民黨(民眾黨也是)的候選人,他們一定死都不肯推國會調查權法案。馬英九時代不就這樣。而且立法委員一堆人都是那副鳥樣這點大家都知道,就算有博士學位的人進去也不知為何會自動降低智商,就算給他們國會調查權是能做什麼?真正惹火我的是經濟民主連合的胡說八道。經濟民主連合說把國會視為最高國權機關就是「人大化」、「蘇維埃」。一般人就算了,連法律人的經民連也在說這種不懂權力分立為何的鬼話。日本國憲法第41條規定「國會是國權的最高機關」,難道日本國會也是蘇維埃嗎?盧梭和洛克都主張直接代表人民主權的國會地位高於行政權,難道盧梭和洛克其實才是蘇聯國父??為了服務國家權力而扭曲學問到這種程度真的很令人不齒。結果更扯的是這種「人大化」、「蘇維埃」的反智敘事非但沒被阻止,反而還在接下來的幾天發揚光大。所以你問我為什麼不支持經民連發起的國會外抗議活動?一個為了捧國家權力馬屁可以大言不慚到扭曲立憲主義的組織發起的反國會活動為什麼我要支持?要支持總統制沒關係,但為了支持總統制而可以胡亂扭曲學問把「國會是國權最高機關」的憲政制度與憲法學是「人大化」、「蘇維埃」實在太過頭了。這種鬼話在國外的憲法學研究會上說看看,包準不被笑死就是被叮得滿頭包。我國最不缺的就是這種為了捧國家權力的LP可以把自己所學的東西全部丟到水裡面的曲學阿世之徒。

作為憲法學研究者只罵人不太好,還是多少得盡些責任。因此以下就來簡單說明一下立憲主義發展史角度的行政權與立法權之間勢力消長的歷史以及日本法上的國會調查權。不過在進入正題前為了避免被人說我避重就輕護航藍白,我還是得表明一下立場。

1. 我不支持什麼「兩兆元」(這個是數字怎來的本身存疑)大建設法案,但別忘了土木工程優先環境次之的大建設主義是我國藍綠白以及政府與產業界的高度共識。

2. 用多數決輾壓不好。雖然公聽會之類的程序都有跑,但是如果對比外國情況的話重大法案只有三個月就急著要在沒有共識下通過會被說討論不夠也沒辦法怪別人(當然看民進黨過去八年在立法院的玩法(一樣曾在立法院前抗議最後一堆人被警察抓走的2017年勞基法改惡、把公投法又關回鳥籠的2019年公投法改惡etc.),我實在很難相信他們是真的在乎法案審議時應該要「實質討論」並且「取得共識」才能變成法律,而不只是反法案實質內容又發現原來自己才是被輾壓的那一邊時才把「沒有討論不是民主」當口號)。只是嚴格而言國會調查權並不是三個月前才冒出來的新東西,大家早就說好多年了。而且到底要討論到什麼程度才算滿足「實質討論」?就像無法期待國民黨會對促轉條例有所「共識」一樣,我們能期待執政黨對於國會調查權有什麼共識嗎?至少就我在517前看到的一些紀錄我很難相信民進黨團對於國會調查權有除了「堅決反對」以外的討論內容。

3. 立法院的立法程序議事規則等等是高度專門高度技術性的領域,我掌握度不夠高所以我不就這點多加評論。如果大家都同意從今以後都不要玩一些有的沒的議事攻防(比如說利用修正動議與再修正動議的案海杯葛戰術),好好落實委員會中心主義而不是不分藍綠白一起實踐柯總召所說的「誰說委員會討論出來的就一定是最終版本?最後遞案的才是最終版本啦!」的話,那也很好。那就從今以後大家都這樣好好審議,不要下次改選議院版圖換了之後又開始故技重施。

4. 對於「反質詢」的部分我抱持懷疑態度。那種干擾質詢的反質詢(比如說「在那叫什麼」。這顯然不是辯論政策或是討論,而單純只是在叫罵了吧!)當然不好,但是用議院內的秩序規則制止不適當的反質詢應該就可以了。我贊成如果屢勸不聽可以採取行政罰等措施,等是否應該用到刑罰?我持保留態度。

5. 我比較偏向將議院證人的相關制度集合起來以一部新法律的方式修訂,而不是分散在立法委員職權行使法義及刑法等各處。當然在要求私人提供證言時的宣誓/具結等等相關規定一定要處理好(可參照後文的日本議院證言法介紹),如果沒有規定好應該在解釋上要認為類推適用刑事訴訟法或民事訴訟法或行政訴訟法上證人的相關規定(不過楊智傑教授指出其實公聽會階段時的各版本都已經有拒絕證言權的相關保障設計了)。另外,我認為即使對象是公務員如果要賦予其違反真實陳述義務時需受刑罰之地位時最好還是加上需要宣誓/具結的相關程序。但不代表以證人以外的地位出席國會時就可以愛來不來或是在議院內大呼小叫之類的。我贊成除政治責任外如果屢勸不聽可以以行政罰的方式規範這些官員的脫序行為。

6. 說「反質詢」是不確定法律概念有其道理,但民進黨現在可是主張連「虛偽陳述」也是「違反憲法要求之法律明確性原則」的不確定法律概念?!我不知道耶,如果民進黨真的覺得「虛偽陳述」這個要件已經違反憲法所要求之法律明確性原則,那民進黨要不要先提案廢除刑法第168條偽證罪?刑法第168條規定「於執行審判職務之公署審判時或於檢察官偵查時,證人、鑑定人、通譯於案情有重要關係之事項,供前或供後具結,而為虛偽陳述者,處七年以下有期徒刑」,它法定刑還比現在法案中的違反國會真實陳述義務罪還要重耶。刑法第168條實在太危險了,人民根本不知道什麼是「虛偽陳述」在法院上說句話一不小心就要被關七年--民進黨現在是要這樣主張嗎?那要不要先提案廢除偽證罪或是聲請大法官宣告其違憲?

7. 關於總統至立院國情報告細節該怎麼做我認為是立法形成的範圍,但大家真的不用那麼體恤總統害怕總統被冒犯。台灣人很尊重有權力的人,如果可以對於沒有權力的一般人也同樣尊重就好了。

8. 如果要堅持「只有讓民進黨完全執政才能確保台灣民主不被毀滅,與民進黨敵對的野黨全部都是受中共暗中指揮其所作所為都是為了滲透我國統一台灣」立場的話那不用往下看了。因為在這個敘事下憲法問題、權力分立云云都毫無意義。建議廢除憲法改行一黨專政或終身執政比較快。

9. 中國人民解放軍趕快滾好嗎!我們這邊已經夠艱難了還要故意挑這時候軍演幫台灣行政權和執政黨壓制國會。是跟替身使者會互相吸引一樣反立憲權威主義者也會互相吸引嗎?


什麼是「權力分立」?談到權力分立中的行政權與立法權的關係,我們腦海中浮現的或許是「行政權與立法權之間應該保持『均衡』的關係」的命題,然後想像中行政權與立法權彼此之間是「平行」的權力。我們的公民教育確實這麼教的。可惜,這個答案正確也不正確。

我以下要說的是抽象化的近代立憲主義發展史。在近代立憲民主國家出現以前,我們現在所熟悉的國家機構--也就是官僚機構與常備軍--就已經存在了。在專制國家的體制下所有權力都集合在君主的執行權之下。在立憲國家正式確立以前,議會就代表人民(這個時候的「人民」和我們現在認知的「人民」的範圍並不同)與君權(執行權、行政權)鬥爭,試圖壓制君權,將國家權力從君權手中搶到議會手中。立憲國家出現之後,原本是一體的國家權力被分離,議會確保了立法權。然而,議會的權能並不只是單純的制定法律而已,而是控制分離之後的行政權。即使在立憲國家誕生之後,議會與國家機構/行政權之間的鬥爭仍然沒有停止。專制國家的國家機構並沒有因為市民革命而被解散,而是繼續在立憲民主國家中存在,並且進一步壯大。透過國會的授權,國家機構取得了自身權力的正當性,然而這也意味著,國會的地位高於行政權。為什麼國會地位高於行政權?因為國會直接代表人民主權(甚至在法國,議會所制定的「法」被視為「一般意思」),用簡略的說法來說,國會就是「人民之總意」的代言者(這裡會涉及nation主權與peuple主權的問題,今天先不談)。國會是由選舉直接組成,擁有直接民主正當性。透過國會間接取得權力正當性的行政權並沒有那麼強的民主正當性。在近代立憲主義初期,國會相較於行政權居於優勢地位。國會「控制」行政權(請注意,是「控制」而不是單純的監督),內閣-行政權(理應是)國會的機器人。同時,國會也是確保人權保障機能的機關。

可是,這是布爾喬亞民主主義時代的事情。隨著時代的進展,「人民」的範圍逐漸擴大。「人民」不再只是一小搓握有一定財產的男子。先是所有成年男子,之後女性也成為了「人民」。隨著大眾民主主義的發展,夜警國家式的自由觀已經不符合時代的需求了。隨著人們要求國家介入甚至直接管理的事務增加,國家被寄予更多權力,官僚機構也日益巨大化的更加專門化。我們對於世界的掌握越來越多,專業分工化加日益加劇。我們希望國家介入維護勞動權益、確保公共衛生、提供各種公共服務--和過往「有錢人才是人民」的時代不同,在大眾民主主義時代,多數人民都沒有能夠獨立擔負這些條件的資力--,因此我們必須承認國家擁有使這些公共服務成為可能的權力。在大眾民主主義與高度專業分工化的社會之下,官僚機構日益巨大化與專門化。官僚機構有龐大的組織,有數以百計千計甚至萬計具有高度專門知識的官僚,但是國會呢?國會議員再怎麼全能,都比不上官僚機構。當然,也就無法有效控制行政權。立法權地位低落與行政權地位的提升是所有立憲民主國家的趨勢。借用樋口陽一教授的話,這是「近代立憲主義的現代性變容」的一部分。甚至在有些國家,行政權直接和直接民主主義結合,透過總統直選,行政權取得了自己獨立的民主正當性。在民主主義時代,最強的東西就是「民主正當性」。行政權取得了有別於國會的權力正當性,也就是自己獨立的民主正當性的同時,行政權就取得了能夠與議會相抗衡甚至顛覆兩者地位的本錢。法國第五共和的制度就是最好的例子。所謂的「雙首長制」不是來自於「平衡行政與立法兩權」,而是戴高樂為了要獲取行政大權,而以平定政變為交換條件要求整個國家放棄第四共和的議院內閣制賦予總統實權。「雙首長制」本來就是行政權向議會奪權之後的結果,而不是單純的「為了要使行政與立法兩權均衡」。簡言之,以前是「人民→國會→行政權」,可是在總統直選後變成了「人民→國會 vs. 行政權←人民」。

然而,我們必須思考一個很重要的問題。行政權在取得直接民主正當性後,真的就變得比較「民主」了嗎?總統雖然直選了,但官僚和軍人的產生方式仍然與民主無涉啊。而且,表面上總統和人民直接連接起來了,但總統真的是「人民的總意」嗎?總統真的能代表人民的意志嗎?你能夠把你的意見透過總統實踐於國政嗎(我們期待議會實現這個功能,即使非常實務運作上非常不彰)?顯然不是這樣吧。可是總統現在有民主正當性了,他可以和國會對幹了。國會說「我是人民的代言者所以你應該聽我的」的時候,總統-行政權現在可以說「我也是人民的代言者啊。你的人民有比我的人民大嗎?」然後叫國會閉嘴了。而且總統-行政權還擁有立法權所沒有的官僚機構與常備軍。所以弔詭的事情來了。表面上「連行政權都是直接民主產生」看似「更加民主」了,但從立憲主義旨在藉由限制國家權力確保人權的觀點而言,「連行政權都是直接民主產生」其實是「更加不民主」。

總統制還有一個致命的缺點,那就是最高權威(元首)與最高權力(最高行政首長)集合在同一個人身上。或許我們終究無法戰勝將整個國家與民族全部凝縮在一個人身上並且加以崇拜的誘惑,那麼代表整個國家的最高權威當然就不應該同時也是國家的最高權力。果國家最高權威往往被視為必須予以敬拜的對象,但是國家最高權力是必須被主權者警惕和監視的對象。當這兩個矛盾要素同時存在於一個人身上時會怎麼樣?經驗往往告訴我們,人們往往忘了他是應該被警惕和監視的對象,而只將其視為敬拜的對象。國家的最高權威與國家的最高權力必須分離。這是避免權力不被監視反而被崇拜的安全裝置。

就算我們只聚焦於「民主正當性」,排除極端例外,國會的民主正當性也必然會比總統的民主正當性高。因為總統選舉是零和遊戲,但國會議員選舉不是。總統選舉最終只能有一組勝者,但國會選舉可以容許多組勝者存在,所以國會所承載的民意代表度必然高於總統。2020年選舉蔡英文拿到817萬票,囊括57%的選票。確實很高。但是同時選舉產生的國會不分區議員們總共拿到了超過1260萬票。817萬票很大,但是有1260萬票大嗎?當然或許會有人說怎麼可以這樣算把所有黨的得票數都加起來,但是本來「立法院」才是憲法機關。立法院多數黨才不是憲法機關。代表「全國民」的並不是「立法院中的多數黨」,而是「整個立法院」。

不論是從「誰有更多的民主正當性」還是立憲主義「限制國家權利保障人權」的觀點而言,採行「以國會為中心的政治」都是比總統制更好的制度。請注意,不是單純的議院內閣制,而是「以『國會』(而非『內閣』)為中心的議院內閣制」。其實我們的憲法原本就是偏向議院內閣制,只是在動員戡亂臨時條款下本文架構被長年架空。我們現在所熟悉的大權在握的總統其實是動員戡亂時期也就是黨國軍國二重體制
的產物。當初修憲時最大的錯誤之一就是沒有把動員戡亂總統打掉回歸到憲政之常道的議院內閣制,反而是藉由總統直選讓破壞憲政的動員戡亂總統搖身一變成為民主總統。黑機關國家安全會也在修憲中被賦予了正當性,並且在成為民主總統的大總統制下成為了「不是行政權」(其不屬於行政院而是直接隸屬於總統,法名義上總統現在仍然不是行政權最高首長,行政院長才是)但又事實上構成行政權重要部分的國家機關。

這個奇奇妙妙的總統制正是現在我國憲政體制諸問題的根源之一。這種黨國軍國餘孽尚存的奇怪體制實在很難說有多符合立憲主義的精神到哪裡去。憲法是改不了,但至少在解釋上可以盡可能讓國家體制符合立憲主義的本旨吧。那麼做為參考,我們來看看日本法和日本憲法學長怎樣。

國會是全國民之代表(參照日本國憲法第43條)。那麼,這個「全國民(people)之代表」有是指什麼呢?學說上有各式各樣的見解,我採取的是日本現在的主流說「社會學代表」(社会学的代表)。簡言之,國會應該使整個社會的縮圖,國會應該要重現出整個社會的各種複雜的互動與衝突關係。因此,國會的議員數不能太少,小黨門檻也不能太高,這樣才有辦法盡可能地重現出社會複雜多樣的各種聲音。而且,不能採取多數決至上的討論方式,必須採行「熟議民主主義」。也就是要大家一起好好討論、好好思考之後做出決論。順帶一提,同時我也主張司法權積極行使違憲審查權。

國會是所有people的代表,國會本身是社會的再現。直接代言主權者=人民之聲的國會控制利維坦。要徹底壓制與統制利維坦,利維坦才能為人民所用而不是反過來吞噬人民。為了要使國會有效控制行政權,其中一項工具就是國會調查權。

日本國憲法第62條規定,眾議院與參議院得各自為調查國政要求證人出席提供證言。62條被視為國會調查權之憲法上根據,是位於國政中心的議院的固有權能。同時,國會調查權也被用於追究政治工作者的政治責任,與國民知的權利息息相關。

關於國會調查權的性質為何,有獨立權能說與輔助性權能說兩種見解。日本通說和我國一樣,都採行後者,也就是認為國會調查權是為了讓國會實現其控制行政權、立法等議院權能的輔助性權能。同時,國會調查權也有確保國民知的權利的意義。日本國會在1970年代就以行使國會調查權的方式調查洛克希德事件等弊案。洛克希德事件的洛克希德就是大軍火商的那個洛克希德,洛克希德日本分公司的高層曾被國會叫去以證人身分回答國會的質詢,協助國會調查洛克希德事件這起大弊案。參照最近我國部分人士的說法,要求重要國防工業的洛克希德前去國會接受質詢而且不可以說謊將導致重要國防企業外洩會造成國安重大危險。嗯,果然日本國會就是蘇維埃,真壞。最近的森友學園弊案也施行過國會的證人喚問。因為這些弊案而被國會叫去以證人身分接受訊問的私人與公務員當然不能說謊(日本議院證言法制度後提),於是有些人就用「記憶にございません」(我無相關記憶)來逃避刑責。看吧,即使有規定真實陳述義務的國會證人制度能做的還是很有限,但是現在我們有些人可是要讓公務員連用「記憶にございません」逃避責任都不用喔。

當然,國會調查權有其界限。以下介紹辻村みよ子教授憲法教科書中的相關內容。首先是和司法權之間的關係。國會調查權不能妨礙司法權的獨立。因此,日本通說認為當事件係屬於法院之後就不能行使國會調查權了。不過,最近的學說(附條件肯定說)認為,如果是以與法院不同目的且適切的方式進行調查的話,國會仍然可以平行於法院進行調查。尤其是洛克希德事件之後重視國會調查權之於國民知的權利之意義的學說抬頭,學說認為如果因為係屬於法院就一律終止國會調查並不合於國民知的權利之意旨。因此,如果是有別於法院調查之目的的國會調查的話,不論是判決確定前後是確定後,都可以行使國會調查權。

至於和檢察權的關係呢?通說傾向應抑制與事件係屬中的檢察活動的平行調查,以對於起訴不起訴施加政治壓力為目的的調查以及妨礙偵查的調查乃違法或不妥。不過,一樣有附條件肯定說。附條件肯定說認為追究其政治責任與追究其刑事責任的目的與手段皆異,應盡可能承認與檢察活動平行的國會調查權。司法實務上,日商岩井事件判決中也認為原則上應承認平行調查。辻村みよ子教授採附條件肯定說,認為基於國會調查權乃主權者控制國政之重要手段的觀點出發,應該盡可能允許與檢察事件平行的國會調查。

國會調查權與個人的人權尤其是隱私權之間的關係也會成為問題。通說認為國會調查權不得侵犯人權與個人隱私。但是,從重視國民主權以及國民的知的權利的立場出發的話,不應該允許公人(比如說公務員)以隱私為由拒絕證言。司法實務上有指出不能採用犯罪搜查等級的強制手段以及不能強迫取證的法院裁判例存在。

然而,就現況而言日本的國會調查權並不能說有好好發揮其機能。雖然有議院證言法,但國會調查權機能不彰,沒有被積極行使,在歷史上也常常被來自執政黨的力量限制。甚至前陣子我和某位日本教授通話時,他還直接說「日本的國會調查權沒有用!」。

以上內容參照:辻村みよ子『憲法[第6版]』(日本評論社、2018年)393頁以下。

雖然日本的議院證言法機能不彰(所以我真的不知道國內反對派到底有什麼好怕的,以為有法制在就一定能夠積極發揮作用嗎?),不過還是簡單介紹一下制度內容。

議院證言法(議院における証人の宣誓及び証言等に関する法律)規定參議院及眾議院得為審查議案及其他有關於國政的調查,可以要求證人來國會提供證言或是提供書面資料。除非有法律所許可的事由,任何人皆不得拒絕。國會在通知作為證人被傳喚的人出席或提交書面資料時,必須說明要求什麼證言以及無正當理由拒絕時須承擔的法律責任。證人得國會許可可以選任輔佐人(要具律師資格)對其在宣誓(具結)
時提供助言。

不論是公務員或是私人,日本國會皆可以要求其以證人身分出席。當證人出現國會要提供證言前,必須先宣誓(具結),國會必須在具結前告知其相關規定。如果有以下正當理由可以拒絕宣誓或提出書面資料:1. 如果提供證言或資料會導致自己或與自己有特定關係者(配偶、三等親內血親、二等親內姻親、後見人、後見監督人、保佐人等監護制度下的特定關係者)有受刑事追訴或有罪判決之風險時得拒絕。2. 律師、醫師、牙醫師、公證人、護理師、宗教聖職者等法律指定之職務者,就因業務而得知的他人秘密得拒絕。拒絕時必須提示事由。

如果證人是公務員(不含不具內閣閣員身分的國會議員),則當證言或書面資料會涉及職務上秘密時,國會必須先取得該公務機關或監督機關的同意。可是,該公務機關或監督機關如果拒絕讓公務員提出證言或資料,必須向國會說明理由。國會若不接受,可以要求內閣做出「若提出證言或書面資料將影響國家利益重大」的聲明。內閣若拒絕做出該聲明,則公務員還是必須提供證言或是書面資料。

惡法特定秘密保護法2013年成立後,隔年議院證言法修改新增了第5條之2~8這幾條條文。簡言之,如果涉及特定秘密時而且指定祕密的行政首長拒絕提供而且國會不接受其理由時,不是向內閣而是向議院內的情報監視審查會要求審查。在接到審查要求後,情報監視審查會會要求該行政首長提供特定秘密,如果首長拒絕必須出示理由。理由不被接受時,情報監視審查會得要求內閣聲明提出該特定祕密將嚴重危害國家安全之聲明。如果內閣拒絕,還是得提供該特定秘密。

議院證言法設有刑事罰。如果證人宣誓(具結)後做虛偽陳述,則處三個月以上十年以下自由刑。是的,比我國現在的藍白版重太多了。如果無正當理由拒絕宣誓(具結)或提供資料,可處一年以下自由刑或罰金。得併科。如果國會知道有前述犯罪情況,有告發之義務。也就是虛偽陳述或無正當理由拒絕證言罪國會有告發義務,但仍然是法院進行審理。另外,無正當理由就證言或資料的提出強行要求與證人或其親屬見面或脅迫的行為也是犯罪。

日本議院證言法簡要介紹如上。另外,除證人喚問外,也可以以參考人的身分要求公務員或私人來國會報告及回答問題。我的老師就曾以參考人的身分出席過日本國會提供專業見解。


最後我用之前寫過的對於刑法學者范耕維教授的意見的意見作為本文結尾。

1. 國會調查權的目的是為行使國會權能。不論是立法還是監控行政權,但必須基於真實才能作出決定。連基於真實資訊時都不一定能作出正確決定了,何況是基於謊言?「真實」是民主政治運作的基礎,從近代立憲國家真正誕生開始之前人們就在要求政府必須提供真實資訊了。我們認為假新聞有害民主不也是因為真實才是公共討論的基礎嗎?所以,怎麼可以允許官僚或軍人在國會上「說謊」?如果真有重要到不能說的機密,那就應該「不回答」,而不是故意為虛假陳述欺騙國會與國民。在國會答辯中進行虛偽陳述有害國會權能之行使,並且也不合乎國民知的權利之意旨。合理的價格不應該是「原則上老實回答,例外時不用老實回答」,而是「原則上老實回答,例外時不用回答」。只能提供「誠實回答」和「拒絕回答」兩種選擇,怎麼可以提供「虛假回答」這個選項?難道我們可以允許司法訴訟時官員或軍人在法庭上具結後為了「捍衛國家機密」而做偽證嗎?

2. 「虛偽陳述」範圍為何當然是個問題。但難道「難以判斷是否成立虛偽陳述的邊界案例」問題只會發生在國會調查權嗎?刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟就不會有此種難以判斷的邊界案例的問題嗎?我們不會因為有些事例難以判斷是否成立偽證,就認為應該廢除司法訴訟中的證人制度吧?那既然如此,為什麼因為有邊界問題存在就應該否定整個國會中真實陳述義務制度的正當性?何況這明顯是可以參酌司法訴訟中真實陳述義務的相關問題處理的,又不是沒人知道該怎麼處理的新東西。

3. 范舉的那個例子我實在覺得很詭異。為什麼立法委員自己蠢官員就有陪他耍笨的義務?司法訴訟中如果證人畏懼法官、檢察官或律師的權威而投其所好做虛偽陳述仍然是做偽證啊!被教唆偽證都不會成為阻卻偽證罪成立的事由了,更何況是「啊我就怕被罵」。如果在司法訴訟中「啊我就怕被罵」都不能成為阻卻違法事由或足以否定真實陳述義務必要性的事由,那在國會調查權的問題中當然也不行。為什麼我們老是對握有權力的人如此溫柔,如此呵護他們的同時,卻不願意以相同的態度面對沒有權力的他人?

4. 立法技術上確實有應修正之處。但技術問題不是不能解決的。

5. 我們當然希望國會議員也不要進行虛偽陳述,但議員有議院內的言論免責權。議員的虛偽陳述罪會違反憲法層級的議員言論免責權之規定。據我粗淺的認識我也不知道有哪個民主國家有這種立法。不過如果無視憲法問題的話要立議員虛偽陳述罪也未嘗不可。畢竟以虛偽陳述搞爛公共論壇的執政黨委員也大有人在。


最後的最後再補充幾點:

1. 有人說監察院已經獨佔國會調查權,所以立法院若新設國會調查權是侵犯監察權。首先大法官解釋已經闡明立法院也有國會調查權。再者,監察院有國會調查權的前提是「監察院是國會」。在修憲前我國的國會是國民大會、立法院、監察院的特殊三院制。但修憲後監察院已經發生質變,監察院不再是國會了。既然監察院已經不是國會,解釋上再讓監察院擁有國會為行使其權能的輔助性權能的國會監察權當然不合理,更遑論獨佔。順帶一提,我認為監察權不用廢除,因為像是會計檢查院、審計部之類的會計檢查機關有超然獨立的必要。其他國家或有將會計檢查機關放在立法權下或放在行政權下,但都會確保會計檢查機關的超然獨立性。既然我們有平行於行政、立法、司法的監察權,那就可以更加簡單地解決這個問題。

2. 民進黨若真有心於國會改革,該做的不是否定國會調查權,而是更精緻化國會調查權的立法。當然不能以「完善制度」的藉口把國會調查權定成沒用的東西。我建議他們可以參照德國基本法第44條的制度(只要有1/4的議員聲請聯邦眾議院就必須成立調查委員會)強化對於議院少數派調查權的保障。留德派佔我國公法學界大半江山,民進黨如果有心要找到有憲法學者願意為他們介紹德國法上國會調查權應該毫無難度可言。當然,前提是民進黨有心。

3. 國會調查權也於文民統制息息相關。國會對於國家權力的控制之中其中最重要的一項就是對於軍隊的控制。文民統制也是立憲民主國家的基本配備,但我國現行制度上只有形式上的文民統制,在國防部被軍人控制以及軍部根本不肯老實面對國會的現狀下,根本難以有效發揮文民統制的機能防止防止軍人暴走與軍部的獨斷。直到今天我們的軍部仍然擁有高度自律性,欠缺有效的文官統制或文民統制。這非常不健康,也是對於立憲民主主義的重大違反。我不期待那些立法委員有本事好好監控軍隊(畢竟連美國國會都做不到了),但連國會調查權都沒有又如何期待強化文民統制?所以我對那些動輒以國防云云之言要求國會不得監督軍人的「愛國份子」非常不滿。這些人根本不愛民主,他們根本就是「軍閥同路人」。軍隊是文民的敵人,本質上反立憲民主的軍事權力體系是對於以法治國原則為前提的文民權力體系的威脅。沒有這個基本認知就在那邊「支持國軍~~」非常危險。

4. 最近「民主已死」的口號死起。我只想說民主在紓困條例第7條時已經死過一次了(參閱拙作「【疫情與立憲主義】果然笑到最後的還是介石君嗎。」)。國會沒有阻止指揮中心把紓困條例第7條操作成事實上國家緊急權,國民也對於指揮官大人以第7條為根據做出各種「英斷」讚嘆不已。我真的很想說當初那些為紓困條例第7條送上掌聲的人現在怎麼有臉說國會調查權法案是「獨裁」「毀憲亂政」。國會默認指揮中心把紓困條例第7條當成事實上國家緊急權的操作,等於是認可把立法權送給行政權。這種高度違反權力分立的國家行為才是近年台灣最嚴重的「毀憲亂政」(要說是民主化後三十年來最嚴重的一次也不為過)。但我們當年是怎麼說的?這是證明民主國家防疫有效性與優越性的台灣模式?當年民主無聲無息就死了。連個火花或聲響都沒有。

5. 當連學者搶著為國家權力服務而拋棄自己的尊嚴與良心、背棄自己的良識,可以為了討權力者歡心或是為了為權力服務而背棄學問扭曲學問之時,才是真正的「民主已死」。可是這個國家實在太多搶著拍權力者馬屁的曲學阿世之輩。沒能對這個爛國家徹底死心或許才是我最大的問題。


※陳祺忠先生收集整理了歷代各版本的國會調查權法案,有興趣可以參照。



※2024年5月24日追記

國會調查權有沒有風險?有,絕對有。如果國會調查權被濫用是不是會很可怕?是,沒錯。麥卡錫當年就利用聽證會私設刑堂迫害左翼份子。1950年日本有一位大學生菅季治被以證人身分叫去國會問話後因為壓力太大而自殺。我還擔心如果這次修法真的成立了,某幾位「愛國心充沛」的執政黨立委會不會大喜迫不及待透過國會調查權進行赤狩り呢

如果問我對於我國立法委員評價如何?其實我根本不怎麼相信他們。如果問我私心,我對於政府官僚的信賴度搞不好比立法委員還高。前陣子我發現有位政府分處長等級的外交官行為不妥想要透過立法院表達抗議時,我發現我竟然找不到半個我覺得足夠信賴到可以委託的議員。最後只好直接用外交部的部長信箱反應,也還好外交部也認為該外交官的言行真的不當。

但是我們現在是在討論制度。我們現在是設計符合立憲主義精神的統治機構。立憲主義最重要的目的是什麼?「限制國家權力,以保障個人的人性尊嚴與人權能夠實現」。立法權是否是國家權力?是。但是所有國家權力中最強大,也就是說最危險的是什麼?當然是擁有龐大的官僚機構與常備軍的行政權。說句難聽的,就算現在立法院所有委員、委員助理與職員全部武裝起來發布「救國宣言」說要軍事接管整個國家,請問到底有誰會怕他們?行政權甚至連出動軍隊都不用,派警察就可以瓦解這個「國會獨裁體制」了。這裡又不是克倫威爾時代的英國。可是現在集結在立法院外頭疾呼國會巨獸將危害人民權利重大的人們,有對於行政權這個比立法權的實力不知強上幾百倍的利維坦感到同等的恐懼嗎?

我們還是要再強調一次,權力分立不是只有將權力分離後,行政權與立法權相互平行對抗而已--你我都知,所謂形式上平行的行政權與立法權的關係就是行政權優位。權力分立,重要在於將國家權力分離後,人民藉由直接代表人民主權的立法權控制來自專制國家時代遺物的行政權--我們現在民主國家的國家機構其實比開明專制時代的絕對君主制底下的國家機構還要巨大。不能只看到「國會你好大,人民我好怕」而已。欠缺立法權與行政權的權力鬥爭的視角,是沒有辦法理解國會調查權的意義到底何在的。

這次最讓我感到錯亂和沮喪的其中一點,是包含真實陳述義務在內的國會調查權在外國明明就只是「基本配備」而已,可是為什麼卻在我國遭到那麼巨大的反對。甚至剛才吳叡人還在說這是立法權的政變?!?把紓困條例第7條解釋成事實上國家緊急權的指揮中心才是行政權的政變好嗎!指揮中心違憲行使國家緊急權時,你大學者吳叡人有拿著掃把上街說就算只有一支掃把我也要發動護憲鬥爭和指揮中心戰鬥到底嗎?!

國會調查權不過就是平常那些我們說要學習他們國家法律的「基本配備」罷了。當然像是「反質詢」之類的「兄弟我獨創」的要件外國可能沒有。但不代表外國就允許類似於「反質詢」之類行政官員不尊重國會運作的事情發生。我稍早看到一個舊聞,2020年時時任經濟安保大臣的高市早苗在參議院預算委員會開會時說「既然不信任我就請不要對我發問」,結果被擔任委員長的末松信介(與高市同為自由民主黨)當場告誡發言不當忘記何謂尊敬。高市只好馬上說我沒有要妨礙國會審議的意思。我一向討厭自由民主黨,但我真的很難想像即使是自民黨佔多數黨的日本國會如果發生國務大臣在答辯時直接嗆罵議員「在那叫什麼」不會被其他國會議員、知識分子、媒體、市民嚴厲批評。因為這種事情就下台也一點都不奇怪。但是台灣會發生這種事情嗎?就算國民黨很爛,行政院長在議院內對國會議員咆嘯「在那叫什麼」為什麼能被接受?這是行政權對於國會的嚴重藐視。為什麼我們市民能夠允許這種事情?這種事情也足見立法委員就算再怎麼張牙舞嘴,行政權其實根本沒有在怕的不是嗎?這樣我們要如何防止行政權暴走?

何況至少國會證人的真實陳述義務真的並不是什麼多稀罕的東西啊。有這個「基本配備」不代表國會對抗行政權的能力真的就能有什麼飛躍性的提升。日本有議院證言法,但國會能做的還是十分有限。你去翻日本的憲法教科書(當然不要翻幾十年前出版的太古老的那些),看提到國會調查權時憲法學者是不是都認為應該更積極地行使國會調查權。我翻閱教科書看到日本憲法學者說國會調查權應該活性化的時候真的是備感挫折感。為什麼外國的知識分子、外國的法學家說國會應該要積極行使國會調查權才能有效控制行政權滿足人民知的權利,我們的知識份子卻說國會調查權是毀憲亂政大惡法?!為什麼外國的知識分子的「常識」在我國都不適用?不論是面對這次的國會調查權,還是仍然在發生的以巴戰爭與迦薩屠殺,我們的「民主主義者」為什麼老是和外國的民主主義者做出完全相反的選擇?!

有人說越來越有太陽花的味道,但我反而覺得越來越威瑪民主政末期的味道。威瑪憲法雖然設有基於議會的內閣,但同時卻設有國民直選的大總統,而且大總統擁有緊急大權--基本上可以把大總統視為德皇的替代品。威瑪共和時代政治亂七八糟,各黨派的鬥爭是會死人的那種(有興趣者可以看Sebastian Haffner的《一個德國人的故事》),結果威瑪共和國中後期大總統濫用緊急命令權濫發緊急命令,議院內閣變成大總統內閣。當時的「桂冠法學家」卡爾.施密特建立理論,將議會制與民主主義之間的連接切斷,說民主主義不但可以跟獨裁結合,而且比起與議會結合,民主主義和獨裁結合更好。議會和民主之間的關聯性被切斷,然後獨裁權、行政權取得了唯一的民主正當性。現在,議會不是人民,行政權才是人民了。至於威瑪共和國末日為何大家都知道了。國會通過授權法將立法權授予內閣,正式進入納粹專制時代。而納粹也是街頭運動起家的。我不是要說現在在國會前的集會不是民主。集會遊行當然是民主的展現。只是,這些滿腔熱血捍衛民主的公民們,有想過唾棄國會的同時卻對行政權毫無警戒地張開雙臂歡迎的話,可能會導致什麼效果嗎?現在我們的行政權-執政黨與街頭運動一起對抗立法權。那些街頭上與網路上的理論家們所使用的語言不也是否定國會的民主正當性,然後同時暗示總統才是真正的民意嗎?我真的覺得那些明確說出「國會不能代表人民,只有總統才能代表人民」的護航論不遠了。我們現在是不是正走在威瑪共和時代的德國人曾經走過的道路上?



※2024年5月25日追記

老實說就立憲民主主義的角度而言,某種意義上今天的處境比十年前還危險。十年前的國會與行政權之間的關係,比較接近過去八年間國會與行政權之間的關係,而不是現下這個時點國會與行政權的關係。十年前國會與行政權是同一陣線的,甚至應該說國會很大程度上淪為將行政權的意志化為法律的蓋章道具(這在我國的剛性政黨生態+總統制體制下可以說是必然會出現的狀況,這點不分藍綠)。公民聚集在公開場合進行集團行動,是將原本虛無飄渺頂多只能以數字這種無實體的方式呈現的「民意」予以實體化。十年前,這個實體化的民意是在對抗整個國家權力。公民集團行動=實體化的民意是在和「行政權+立法權」對抗。以立憲民主主義重視個人與國家權力對峙的觀點而言,這種「公民集團行動=實體化的民意 vs. 行政權+立法權」構圖是健康的。但是我們現在不是。

如果平常說要想像一個「國家權力的其中一個部門發動政變,壓制其他權力破壞憲政」的情境,我想很多人--好吧,至少我是這樣--會想像出這樣的情景:握有軍權的總統或是高級軍人發動軍隊包圍國會逼其解散或是為其獨裁體制背書,憤怒的公民上街保衛國會捍衛民主憲政。也就是「公民集團行動=實體化的民意+立法權 vs. 行政權or軍權」但我們現在實際的情況卻是完全反過來。公民集團行動和擁有利維坦的總統站在一起對抗國會,形成了「公民集團行動=實體化的民意+行政權 vs. 立法權」的奇妙情境。現在甚至有人開始說「藍白修法國會獨裁,是要回復帝制」云云之言。敢問各位是否聽說過哪個帝國同時有113個人在當皇帝?這種「113個皇帝共治」的體制,在歷史上我們通常叫它「共和」。當然「共和」不一定是「民主」的。雖然和我們現在「共和」的一般用法不同,但我們會把打壓平民的貴族們組成的元老院獨掌國政的貴族政治體制叫做「共和」而非「帝制」。一個人當皇帝是君主制,但一百個人同時當皇帝,這皇帝還能叫皇帝嗎?想要發布敕令還要低聲下氣求其他皇帝幫忙簽名,這皇帝也當得太委屈了吧。

老實說我倒希望現在藍白停手不要再強推到底了。再這樣下去,就不是國會調查權整個臭掉這個程度的問題而已。而是整個議會制民主主義可能會加速毀滅。如同反對派所言,行政權反制的手段多的是。我們法律人互打可能不用太在乎整個社會的民意如何,能用理論說服其他法律人和法官比較重要,但對於政治部門(行政、立法)的鬥爭而言,民意就很重要了。當日後政治部門內部發生攻防時,現在在街頭上以可以被看到的方式實體化的民意就會成為總統最大的後盾。現在看起來這些實體化的民意顯然不會和國會站在一起,而是把正義賜予總統。至於從一開始就不太關心政治的龐大人群,他們看到國會內外現在的情況,會更加支持國會還是更加覺得國會亂七八糟?我想這些不太關心政治人們看到如今的情景,就算不支持國會外的公民,也不會支持國會吧。反而會覺得國會沒有存在的價值。既然總統已經是直選產生了,那這群只會打架和胡鬧、裡面一堆人還和黑道或地方惡勢力交纏不清的立法院廢掉也沒差吧--會這樣想,並不奇怪吧。很多人都說如果台灣人對民主失去信心中國最高興。真的嗎?我們國家自己的總統-行政權才是最高興的人吧。沒人相信民主甚至唾棄民主的時候,不就代表沒有任何擁有民主正當性的勢力能夠挑戰總統-行政權對整個國家的支配了嗎?議會失去民主正當性,總統-行政權獨佔民主正當性。這或許仍然是「民主」的,畢竟這就是施密特所說的獨裁與民主主義的結合,但不會是「立憲民主」。當立憲主義從民主主義中消失,那恐怕等待在我們的未來的只有毀滅了。我不是說要無腦挺國會,但是再怎麼厭惡國會(腐敗的國會被厭惡很正常),也不該放棄整個議會制民主主義(除非真的是要根本性地革命打倒體制重現巴黎公社之類的),尤其是在我們的憲政體制內同時也存在與直接民主主義相結合的總統-行政權情況之下。

民主才不是毀於「意圖破壞民主的專制國家」--難道中國是什麼熱情的「你們這些西方民主實在圖害人民太深了,我要傳播具有中國特色的民主福音拯救處於水深火熱的廣大人民!」傳教士嗎?現在大概只剩沒有國家奧援的人們在喊「無產者在這個革命中失去的只是鎖鏈。他們獲得的將是整個世界。全世界無產者,聯合起來!」了--而是在「意圖破壞民主的專制國家」來之前,我們自己國家的國家權力者們就先把自己的立憲民主主義破壞掉了。


※請參閱邱宇弘秘書長的FB文章【如果真要焦慮,請先焦慮我們失去的語言】。我在兩個院會日幾乎都各花了半天看直播,然後這幾天不斷查各種有關於議事規則與立法院實務運作的各式說法(還得努力去分辨這些人口中說的話是不是謊言),連續好幾天很晚才睡又一堆本來應該做的工作還沒做的審閱各種資訊後,我只能說現在相關言論是一片混亂。這也是為什麼我在這篇文章中沒有直接分析法條,只能就大原則(真實陳述義務的有無etc.)和以外國法以及立憲主義的觀點去談國會調查權的原因。因為照立法院他們這種玩法(這不是本屆國會才突然出現的,而是在本屆以前就已經確立的「規則」),我們的立法院外的人除非緊盯直播注意聽,不然根本無法精確掌握他們現在二讀在審在通過版本的條文到底是什麼。只能吃他們餵給我們的資料。如果資料正確頂多只是避重就輕有些不利於自己的就小聲說就算了,但問題是現在的資訊本身是真真假假混雜,真訊息假訊息全部混在一起。然後政治工作者、KOL、名嘴在這些真假混雜的訊息中又加入各種煽動性的內容(比如說那個「藍白案50條之2嚴重破壞人權前所未見!」的論述。你們自己去看日本議院證言法1條之4規定了什麼,再自己想想看藍白案50條之2的「被調查者」是比較類似刑事訴訟法上的被告還是證人。不過說真的如果不是我剛好才又看過一次議院證言法的條文,昨天那個當下我也有可能就被呼攏過去了。還有,我實在很不願意說國會前抗議的人「被煽動」,這是對他們主體性的汙辱。但是吳叡人那個「立法權正在對行政權發動政變」的演說實在太過分了。吳叡人的演說非常危險,身為學者玩弄這種裂解議會制民主主義暗中鼓吹獨裁的語言非常不負責任,即使人言微輕同樣身為研究者必須譴責這種危險的御用文人煽動群眾)。這根本已經是針對全體國民的認知作戰了。而且搞這種認知作戰的不乏那些平時在說「中共正在對台灣發動認知作戰」的政治工作者、KOL、名嘴。有些人聲稱自己是在捍衛民主,但怎麼看他們的行為都比較像是再加速「民主已死」的到來。

※基於「以國會為中心的議院內閣制才是憲政之常道」的觀點以及以此為前提的憲法解釋論,我不太贊成中研院法律所黃丞儀研究員以下的觀點。但如果是以同時承認憲法內各自擁有獨自直接民主正當性的總統和國會各自平行的二元民主制憲法論為前提的話,黃丞儀研究員以下這篇對於總統的立法院國情報告相關論述就非常有參考價值。若有興趣可以參考之。


※2024年5月26日更新

如果抽離現在被使用的方式不討論其文脈,「沒有討論,不是民主」這個現在所謂青鳥運動使用的口號的命題我覺得是正確的。但我們現在真正的問題恐怕不是「沒有討論」,而是台灣的政治言論空間已經是接近「無法討論」了。民進黨的支持者堅信國民黨和民眾黨的一切所作所為都是受中共指揮意圖出賣國家的大計謀的一部分;民眾黨和國民黨的支持者堅信民進黨政權所做的一切全部都是為了圖利其黨羽的貪污舞弊。不論是「小草」還是「覺青」,都堅信只有自己所支持的黨才是「守護國家與人民免於毀滅的最後希望」,如果自己的黨沒有同時取得行政權與立法權國家就要完蛋,然後認為和自己的黨敵對的勢力或甚至只是不夠支持自己黨的勢力全部都是「意圖毀滅國家與人民的全民公敵」,根本不認為對方能夠與自己一起存在,不徹底消滅對方國家就要完蛋。這種「小草」與「覺青」高度擁護自黨又高度敵視對方的情況下,甚至連「不想加入的自由」都沒有。我們自己捫心自問,看過多少只是在SNS上說「我對這些你們爭得要死的政治紛擾一點興趣都沒有。我只想追星/玩遊戲/看動畫漫畫/追劇看電影聽音樂」的人就被自己根本不認識的人惡言相向攻擊的例子?不要說勸兩邊都不要太過分的人一定會被兩邊痛罵與指責是間諜了,現在連明明就是跟自己同隊的人只要不夠支持黨不夠忠誠就要被追殺。我們自己捫心自問,是不是都看過那些實踐「忠誠不絕對就是絕對不忠誠」命題的「小草」與「覺青」?我昨天才看到連法律人都在玩這套。某位台獨立場鮮明的法學者的限友文因為沒有無條件挺民進黨的官方立場就被公開追殺被要求表態「你是不是挺藍白!」。真是有夠瘋狂。

我們到底如何落到今日這個處境的?當然國家組織難辭其咎,當我們把國政中心設定為總統而非國會時,自然會鬥得你死我活。畢竟總統選舉是零和遊戲,跟能夠讓不同民意同時存在的國會截然不同。除此之外,我想其中一個要因是我們台灣人太喜歡使用人格毀滅的語言和對方說話了。我們太多人在遇到跟自己意見不合的人時,不是覺得「如果對方放棄己說接受我的意見,我就贏了」,而是非要把對方的人格徹底貶低、徹底否定對方是個人類、把對方壓在地上踩就算對方已經求饒還要繼續踩才叫「贏」。我們台灣人實在太喜歡否定對方也是「人類」了。

遇到和自己意見不合的網路文章時,是嚴厲但維持基本禮貌的表達自己意見比較常見,還是一上來就先人身攻擊等級的嘲諷比較常見?我們台灣人是不是酷愛外貌羞辱到不可思議的地步?不要跟我說只有「小草」這樣,網路上要找到「覺青」興高彩烈的外貌羞辱一點都不困難。甚至不是「小草」或是「覺青」的人也是一天到晚在每個人都看得到的地方外貌羞辱樂此不疲。不喜歡對方的長相就不喜歡,但是一堆人就巴不得全世界都知道自己不喜歡。難道你們就喜歡自己的外貌被網路眾人品頭論足嗎?如果一開口就是先叫對方「哥布林」、「行動避孕器」云云字眼,誰要跟你好好說話。當然我不是說就不該批評某些人的盲目支持與某些人的厭女,只是如果只會到處貼面目猙獰的哥布林圖或是「柯文哲會給我房子和女朋友」梗圖,要怎麼期待對方願意聽你想說的話?

除了喜歡開除對方人籍、不人身攻擊就不會說話之外,我們現在政治勢力在宣揚自己主張時的方針也很不健康。梗圖取代論理、謊言取代真實、叫囂取代學問、比起說給全國人民聽更在意鞏固自己支持者的向心力、比起說服對方更想消滅對方。在這種政治言論之下是能有什麼建設性的討論啊。

我實在覺得蔡英文政權在2018年韓粉崛起地方大選慘敗後開始毫無節制的「抗中保台」鋪天蓋地的愛國主義敘事必須負很大的責任。那種反對政府與黨、質疑政府與黨、不夠支持政府與黨的肯定是中共同路人!的思考方式根本就是在拒絕一切對話,只要求絕對忠誠。還記得那張不是民進黨的票全部都會進到中國共產黨的票倉的梗圖嗎?還有「台派」們最喜歡的「開戰吊路燈」嗎?然後,被拒絕對話動不動就被貼上中共同路人標籤的人怎麼可能因此就「醒悟」全心全意擁護政府。當然會覺得「你根本不想討論只想把我吊路燈,那我幹麼跟你討論,只有先把你們全部吊路燈我才能生存」。「台派」與「台派以外的所有人」都失去了對於對方的信賴,甚至互相排除對方的主權者地位。恐怕,比起存在於國家外部的敵人,「小草」與「覺青」都對於消滅存在於國家內部的敵人--也就是對方--更感興趣。在2018年年底之前,雖然也有2017年勞基法改惡和後續鎮壓的事情,但相比2018年以後的空氣,我覺得在2018年以前似乎還是有彼此對話討論甚至妥協的空間的。但現在根本沒有了。不要說叫大家冷靜一點的人會被兩邊罵,連自己陣營不夠忠誠的人都要被總括。或許某方面而言真的是民主已死。如果無法討論,民主又如何可能。

我實在不禁覺得現在我國的現狀根本應證了卡爾.施密特對於議會制民主主義的懷疑。施密特認為,議會制民主主義只有在布爾喬亞民主主義時代才有可能,當民主主義轉型為大眾民主主義後,議會制民主主義就行不通了。照施密特的說法,議會是以討論與妥協為前提,這種討論與妥協的制度可行的前提是「人民」擁有同一套共同認識。布魯喬亞民主主義下的「人民」,也就是那些擁有足夠多財產的成年男子彼此之間是共享同一個世紀觀的。但大眾民主主義不是如此。「人民」擴張到所有成年國民後,「人民」彼此已經沒有共識了。他們除了是在同一個國家生活外根本就不是活在同一個世界的人,「人民」並沒有同享同一套世界觀。議會的討論與妥協可行是因為「人民」同享同一個世界觀,當「人民」已經彼此之間沒有交集=共享同一套世界觀時,議會要怎麼好好運作。這是施密特切斷議會與民主主義之間的連接的方法。議會是「自由主義」的產物,但這和「民主主義」是兩回事。這是施密特的主張。施密特認為「獨裁」也可以與「民主主義」結合,而且「獨裁民主主義」是「獨斷」而不是「妥協」,更加符合施密特對於政治性事物的本質的定義。

議會制民主主義無效,但不是還有民選總統嗎?於是乎獨裁與民主主義的結合取代議會制民主主義。在這種「無法討論」的世界下,恐怕「擁有直接民主正當性的行政首長決定一切」這種獨裁民主主義只會越來越被接受為「更好的民主主義」。

讀到這裡,讀者諸君應該多少也可以猜到其實我比起「民主」更加重視「立憲」了吧?在立憲主義與民主主義發生衝突的時候我是前者優先的。我雖然認為一定程度的相對主義很重要不可或缺,但我本質上還是普遍主義者。我自己也是態度很硬不喜歡妥協的人。我對網路右翼也是抨擊再抨擊。因此我大概也沒有立場說別人「幹麼不好好討論」。但至少,可以在面對別人時把對方當成和自己一樣擁有人格、一樣享有尊嚴的「人類」吧?如果這條底線守不住,恐怕就真的無法能有什麼「討論」了。「沒有討論,不是民主」,但是「無法討論,民主又如何可能」。某方面而言,或許現在真的是「民主已死」。不是因為立法院的強行輾壓,而是因為現在民主的前提「討論」已經接近不可能了。

※這當然不是多認真的提案。不過如果對於國會調查權之評價如此分歧,那我建議不如先擱置立法院的國會調查權,取而代之的是活性化現有的監察權。監察法的調查可是連被調查者請律師的權利都沒有保障,不管是文官組織還是軍隊,不分公私機關,監察委員或是委員派出的調查員認為有必要哪裡都可以去誰都可以查,而且被調查者不得拒絕。監察法也沒說涉及國防外交機密重大或營業秘密重大時就可以拒絕不被調查不提供機密文件,頂多文件可以不被監察委員或是調查員封存或是帶走而已。監察委員或調查員甚至可以要求警憲當局協助保全證據或避免被調查者逃亡。不需要修法或新設法律,只要現在的監察委員全部辭職,然後讓整個社會上最為憤世嫉俗嫉惡如仇藐視國家和各政黨為穢土的29個人擔任監察委員,聲援他們積極行使監察權照監察法的方式想查什麼就去查什麼,若有官員軍人無法滿足委員心中的嚴格標準就發動彈劾。這樣我想我想不用一年藍白綠就會有高度共識還是趕快把監察院喊停不如支持國會調查權法案了。

※請參考以下兩篇劉瓦礫先生與V太的精闢見解。

※稍早我才突然意識到柯建銘這種等級(從其對於國政影響力及全國知名度的觀點而言的等級)的政治人物也在大聲主張「背後是中共在控制」這種陰謀論是多異常的現象。我們竟然已經把基於陰謀論的國政討論當作日常。柯建銘不是什麼小黨的不知名人物,而是執政黨、在立法院中有快一半席次的台灣最主要政黨的重量級政治人物。我很難想像自民黨的重量級政治人物在重要國政問題上不斷以陰謀論作為論述基礎不會受到眾多媒體與知識份子群起抨擊,甚至我很難想像岸田文雄公然以「在野黨背後是中共在控制」這種誇張的陰謀論攻擊在野黨。我討厭自民黨不需要多做說明了吧。川普和他的死裝愛好者也超愛陰謀論,但在我印象中,當時的美國可是有非常多的知識分子抨擊川普在作為公人發言時不該到處亂說陰謀論或是所謂的「另一種事實」。可是在我們這裡,顯然不夠多媒體和知識分子公開批評柯建銘不該以陰謀論作為國政討論的基礎。甚至不少媒體和知識分子自己都在散播這種陰謀論了!我們對於國內政治人物動輒就搬出陰謀論似乎已感到習以為常。不論是不是麻痺,都等於是我們整個社會已經允許基於陰謀論的國政討論了。ˊ仔細一想就會發現這真的是很嚴重的事情。這真的會危害民主主義的根基。借用某位小說人物的話稍作改編,單獨一個政治人物的腐敗並不是政治的腐敗。整個社會允許這種腐敗橫行,才是政治的腐敗。

※青鳥行動的相關論述中有一個特點,那就是這次的法案明明是立法權與行政權之間的鬥爭,但行政權那巨大的權力的存在卻彷彿被隱形化了。要警惕立法權的權力擴張很好。我們日本戰後憲法學一天到晚都在批評國會製造出來的法律。但是如果對於立法權的權力擴張警惕到國會調查權這種根本就不是什麼了不起的東西都要緊盯到這種程度的同時,卻認為行政權是人畜無害的可愛小動物,那就很不好。嚴格來說青鳥行動並不是認為行政權是人畜無害的可愛小動物,而是絕對忠誠於自己的忠實獵犬。在最近的相關討論中,很常看到「沒關係,行政院還在『我們』手上」這種描述方式。「我們的行政院」。奇怪了,這個國家又那麼多皇親國戚嗎?怎麼那麼多人產生了自己也是那個「我們」的其中一分子的錯覺?喵英大統領、台灣隊長蔡英文、貓狗賴蕭配、一個比一個還暖男的綠營地方首長等等,和老古板的國民黨不同,民進黨非常善於利用這種「柔軟」的形象把巨大冷酷的國家機器包裝起來,國家機器非但不可怕還會賣萌或是充滿粉紅泡泡CP感。然後,許多人還真的就以為「總統是自己的好麻吉」、「暖男好暖好溫柔」,覺得自己也是掌握國家權力的「我們」的一部分了。然而可惜的是,青鳥們覺得賴清德是「自己人」,但賴清德真的有把你們當「自己人」嗎?真的以為「我們」掌握國家了,就不會有下一個方仰寧帶警察來給你拍拍肩了?噢,看目前方仰寧的官仕,說不定下次來拍拍肩的警察還是方仰寧本人領導的呢。大概很多人要自己也被「我們的行政院」施以國家機器鐵拳才會察覺到「原來我根本不是『我們』的一分子!」。這種與國家權力一體化的幻想(如果不是幻想就算了,但偏偏這種「我和國家權力是一體的!」的意識對99%以上的人而言都是錯覺,畢竟「我們」名額也是有限的,哪有那麼多位置可以分你)是很危險的。對於立憲民主主義而言是很不健康的。結果,我們不得不說,青鳥運動或許表面上看起來是「反國家權力」(反對立法權)的,但它本質上卻是「擁護國家權力」(擁護行政權)的。至少,與個別參加者的主觀意識無涉,青鳥運動正在產生「擁護國家權力」的效果。當然,要移除掉青鳥運動隱藏在「反國家權力」下的「擁護國家權力」其實也不難,他們只要在反對立法權的同時也反對行政權以及與行政權完全一體化的民進黨黨團就可以了。但問題是,和十年前群眾有意識與當時還是在野黨的民進黨保持距離、民進黨也有自知之明不敢蹭太過分的太陽花運動不同,現在的青鳥運動的參加者直接高喊「謝謝民進黨」,而民進黨的立委也在天橋上接受群眾的歡呼(這個處於物理上高處的立委被底下無數群眾視為英雄讚嘆的畫面實在太具有諷刺性),然後代表最高國家權力的總統直接發聲明將青鳥運動「冊封」為民主主義力量的展現。我覺得這才是為什麼青鳥運動不像太陽花一樣出現「代言運動者全體的明星」的原因。因為這是一場對既有的權力者視為英雄送上掌聲的運動,新英雄的出現只會危害到既有的權力者而已。


※2024年5月27日更新

今天數十名我國法學者發動了「立法院應將國會五法退回至委員會充分討論 法律學者聯合聲明」(全文與名單請參閱張嘉尹教授Facebook),而且目前一直有學者持續加入中。我個人對此聲明的想法如下:

我們作為法學者行動應該審慎考慮到拿自己身為法學者的權威背書時可能會產生的效果。國會調查權法案涉及權力分立的問題,在行政權與立法權的鬥爭中,其中一方權力權威的下降會連動造成他方權威權力上升的結果,尤其我國的國會與政府同時都各自具有彼此的獨立的民主正當性,不像行政權的權力正當性依附於國會的議院內閣制國家,只打擊議會卻沒有同時壓制總統-行政權將會導致總統-行政權地位的變相提升。

我可以猜想到對於行政權與立法權彼此之間關係如何學者間有不同見解,沒辦法統一出一個版本就只好不提。但是,對於這種議會與政府之間的鬥爭只顧譴責立法權而不提及行政權才是最該被人民警戒的國家權力、批評多數決強行輾壓主張應該立即中止退回審議卻沒有同時提及國會調查權立法的急迫性,其產生的效果就是本來就已經低落的國會-立法權的地位會更加低落,國會-立法權與其原本擁有的民主正當性之間的連接會被更加鬆動,同時導致總統-行政權與民主正當性之間的連接更加強化。不論其本意為何,恐無法否認這將會造成加速議會制民主主義崩解、獨裁民主主義取代議會制民主主義的效果。這種沒有考慮到在負面評價議會的同時如何壓制行政權避免自己身為法學者的權威被行政權利用的聲明,恐怕最後只會變成為行政權獨大背書的材料。

為了避免誤會在此補充說明如下。

我個人也是贊同聲明中所言的應退回委員會招集專家學者再次加入重新審議,但不該讓重新審議淪為無限期拖延最後讓整個國會調查權法制不了了之的藉口。或許需要做出政治宣言跟國人約定一定要在六個月或一年內完成。重新審議除了有利於推出更好的版本之外,某方面而言,更重要的是要避免議會制民主主義加速瓦解。在現在這個當下,人民已經對於目前審議版本以及國會運作方式失去信心,如果國民黨和民眾黨仍然堅持強硬通過到底,將會導致「國會調查權」這個權力本身以及國會本身在人民心中的正當性蕩然無存。尤其是後者,倘若實現,將會是對於整個議會制民主主義的重大危害。然而我們不能忘卻現下的這個議題同時也是在人類歷史上發生過無數次的議會與政府之間的權力鬥爭之本質,一方權力與權威的衰退將會導致另一方權威與權力的上升。吾人以法學者之頭銜聯合聲明,是利用整個社會對於法學者的權威與信賴在進行行動,其效果將會影響整個社會與國家運作,故不可不慎,亦必須考量到自身聲明可能會產生之負面效果,並對該負面效果--再次就是行政權地位上升所帶來的對於立憲民主主義的威脅--做出措施將其影響降到最低。然而很遺憾的是,在這次的法學者聯合聲明中,我並不能說有看到減損該負面效果的努力。

我們必須阻止卡爾.施密特的亡靈在台灣復甦,必須防止「總統是憲法守護者」的敘事成為常識。威瑪共和政的悲劇是我們的前車之鑑。我們必須在台灣的民主渡過盧比孔河前打倒凱薩。


※2024年6月8日 更新

行政院在6日時提出了覆議,並且列出七大理由。我認為行政院提出的覆議理由至少有以下三個問題:

1. 除非有如刻在額頭般上明顯的瑕疵(ex:只有二讀就說法律成立了忘記三讀),不然立法院怎麼審議不是行政院可以拿來作為窒礙難行的理由吧。這種以主張立法院審議時有瑕疵就認定是窒礙難行的覆議案沒有違反權力分立嗎?除非有一見極為明顯的違憲事由或重大瑕疵,不然立法院要怎麼審法案不是行政權可以置喙的吧!連違憲審查機關的司法院大法官在釋字第499號解釋都說了除非有「重大明顯瑕疵」不然司法院只能尊重國會的審議過程(釋字第499號還是涉及比法律案更重大、理論上要求要更嚴格的修憲案喔!),而「所謂明顯,係指事實不待調查即可認定;所謂重大,就議事程序而言則指瑕疵之存在已喪失其程序之正當性,而違反修憲條文成立或效力之基本規範」。「實質討論不足」恐無法構成這裡所說的「重大明顯瑕疵」。即使假設國會法案審議確實存在瑕疵好了,但這瑕疵並非「重大明顯瑕疵」。如果連司法院都必須尊重的立法院自身的自由,那行政院怎麼可以管?行政院不是違憲審查機關也不該是違憲審查機關。

2. 根本超出行政院職權的事行政院可以提覆議嗎?行政院認為監察權被侵犯,但監察權根本就不是行政院的範圍,行政院可以以此理由提覆議嗎?總統的國情報告亦同理。總統與行政院是不同的憲法機關,總統要怎麼進行國情報告是總統跟立法院的事,跟行政院一點關係都沒有。總統的國情報告超出行政院的職權範圍,對行政院而言根本沒有什麼是否會成立窒礙難行的問題。以超出行政院所管事項為窒礙難行之理由提覆議是否也是違反權力分立?

3. 行政院是否能對立法院送來的法律案作事前違憲審查?和行政院職權根本無涉的違憲主張能成為窒礙難行事由嗎?行政院是行政權最高機關,掌管所有行政權(雖然在我國的奇奇怪怪制度下行政院其實沒有完整的行政權)。確實行政院作為憲政國家的機關有維護與遵守憲法之義務,但給行政權最高機關事前違憲審查權得審查立法院的立法--請別忘記,立法院的立法等同是對於行政院的指令--的合憲性實在匪夷所思。行政院理應受立法院監控(我前幾天已經看到有人主張立法院沒有權力形成政策,形成政策是行政權的專權。真是可怕。黑格爾說議會只是讓人民以為官僚的意思是自己的意思並不是要正面肯定作為橡皮圖章的議會,但在我們這個「民主國家」竟然有自認自己才是在捍衛民主的人認為議會就該是橡皮圖章!)。現況下國會要有效統制行政權就很難了,還要給行政權事前違憲審查權能是怕權的權力還不夠大嗎?總之,賦予行政院作為事前違憲審查機關能對立法權作成之法律案進行事前違憲審查之機能恐有違憲政之常道,不應承認行政院具有是前違憲審查權,自然也不能以無涉自身職權外之事項違憲為理由提交覆議。

行政院雖然指責立法院違反權力分立,但恐怕行政院自己才是在踐踏權力分立。近來屢聞以「國會獨裁」、「想要五院變一院」之言來批評國會調查權立法等相關法案。真不知道在這些人之中有多少人替自認為自己乃事前違憲審查機關可以要求立法院應該如何審議的行政院長送上掌聲?



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