【閱讀心得】
《臺灣邊疆的治理與政治經濟(1600-1800) 》/邵式柏著
一、前言
文章分作三個部分，並以平埔原住民族群為對象、國家的政治經濟治理為主視角去闡述，清初的熟番經濟制度以及土地權利的演變。作者以治理的角度去說明漢人移民與臺灣平埔原住民對殖民政府的重要性，並循序漸進地闡述治理方法與制度的沿革。而本文正是以漢番雙方為主角，並透過治理的目標來去論述熟番地權以及邊疆管控的關係。
二、平埔族群與漢人入侵的最早期階段
2-1.十七世紀的臺灣原住民族
17世紀的西南部原住民族群，缺乏犁、大鐮刀、協助耕種的動物，因此在農業生產上使用原始的鋤頭，種植小米、稻米、山藥、甘蔗，而生產出的糧食多用來釀酒。在生計上更多的是依賴狩獵，藉由狩獵的鹿皮與來自中國、日本的商人去交換鹽、鐵、布匹等。
2-2.荷治時期
16世紀後，臺灣被捲入國際貿易體系中。來自歐洲的荷蘭東印度公司(下稱公司)，選擇在大員建立商館，他們與原住民部落結盟並逐一掃除競爭對手，如日本町人、西班牙軍隊、反抗的原住民部落。為了節省開支且有效管理原住民，公司派遣宗教人員，他們除了傳教也協助當地部落的行政；在經濟上，建立了販售貿易權的贌社制度。因為原住民不好生產所需以外的糧食，為了減少駐軍糧食的負擔，公司選擇了招攬中國沿海的漢人來臺灣進行農事生產，並收取人頭稅。隨著中國明清戰爭的進行，難民的增加，及因人頭稅率過高造成的漢人反抗事件，都加劇了公司對漢人的不信任感。
2-3.鄭氏時期
1662年，鄭氏政權驅逐了公司勢力，並建立了反清的軍事基地。鄭氏將土地分作官田、私田、營盤田，並讓軍隊下去耕種。貿易出口沿續了公司的蔗糖與鹿皮，但對糧食作物的注意力增加。稅制上大體沿襲了公司的制度(如土地稅、人頭稅)，除了波動大的競標包稅制。對原住民的管理也未有大幅度的改動，依舊採贌社制度，也要求其服繇役，儘管有部分衝突，但大體上鹿皮的交易也暗示著兩者的和平相處。鄭氏末年，鄭氏由於無法負擔西征的財政壓力，開始對百姓橫徵暴斂，也多次與原住民發生衝突。最後在1683年的澎湖海戰的失利下，結束對臺的統治。
2-4.清初的臺灣治理
反清的鄭氏政權滅亡後，臺灣去留成為問題，在施琅的建議下，考量海防與國安等戰略設想下，臺灣正式被納入大清帝國的版圖；同時清廷解除海禁，臺灣也失去了貨物集散中心的地位。為了有效管理臺灣，清廷選擇封禁政策，限制移民、避免漢人與原住民發生衝突。清廷對熟番(歸順清廷的原住民)只收人頭稅、不收土地稅。但制度上沿續了公司、鄭氏的贌社制度(社商壟斷制)，往往造成社商或通事對熟番的勒索，尤其是偏遠地區，極依賴中間人的地方。而臺除了收取番社稅金外，也要求熟番服繇役，但卻經常被官員濫用，如要求其提供牛隻拉車、抬轎或傳遞文件等，因此影響狩獵或農事。
在無止境的無理勒索下，番社也多次爆發叛亂，清廷多利用其他歸順番社與班兵進行平叛，1699年的吞霄社事件，官方與尚未歸順岸裡社合作平亂，凸顯出清廷是如何「分而治之」。在多起反叛事件後，儘管有官員意識到是漢人通事、社商濫用職權造成熟番叛亂，但革新制度的願景往往因為體制而無疾而終。1732年，中部爆發了大甲西社事件，一如以往的番社反抗事件，是跨語族的合作。這起叛亂也造成南方的朱一貴事件餘黨，吳福生趁鳳山軍隊鬆弛起兵反叛。南北的雙重叛亂引起清廷的高度重視，1737年官方除了擴大駐軍、加強中部的行政能力。更改革叛亂的肇因，廢除贌社制度，改以漢人的人頭稅率為標準。也加強轄下的番社的文化教育，建立社學；或將起事的番社改名，如大甲西社改名為德化社，意圖以儒教倫理感化他們。
三、清朝封禁政策與漢人移民擴大
3-1.反殖民化政策的邊疆封禁
隨著中國東南沿海的移民大量移入，官方管控能力的考驗也隨之而來。對於是否開放移民，官方內部有許多爭論，但康熙朝考量到海防安全，為了防止臺灣成為叛亂的淵藪，因此嚴格限制移民(臺海往來管制；禁止移民攜家帶眷；禁廣東潮州、惠州居民)。儘管康熙朝希望以此管控邊疆秩序，但往往因為實際施行的不嚴謹，加上福廣地區人口稠密，使得人口大量移入臺灣。
1721年由於臺灣官員的勒索，爆發了朱一貴事件，叛軍很快的占領清庭在臺的大部分地區。但在叛軍內部的內鬨、遭遇義民們的反抗後，清廷緊急調集軍隊反攻，叛軍的勢力逐漸瓦解。叛亂事件讓官方重新審思對臺政策，平定叛亂的藍鼎元認為，社會之所以發生嚴重動盪，是因為舊移民政策造成的；因限制移民攜家帶眷，致使羅漢腳群聚。藍鼎元認為渡臺禁令無法有效限制移民，且非法遊民也會弱化官方的管控能力。對此應該鬆弛禁令，並查明移民戶口、田產並准發路引。
3-2.移民政策的反轉
1732-1740年，第一次合法准許移民攜家帶眷渡臺，但非法偷渡的數量並未減少。乾隆初期，對移民政策寬鬆的態度，到後來愈趨嚴格(1740-1746)，從1748年後禁止攜眷，到1760年才重新准許移民合法搬眷。但攜眷遷臺的人數並未增加，閩浙總督楊廷璋認為，這是因為漳泉人民不願攜眷渡臺，願意者多為赤棍匪類。 而1768年的黃教事件，又衝擊乾隆皇帝對鬆弛禁令的決定。1732年的雙重叛亂(大甲西社事件、吳福生事件)讓反移民政策破產；而黃教事件卻又標誌著政策執行不夠徹底。因此1771年後，移民政策開始消極修正，除了取消移民的請照回籍，更將過去非法移民窗口的鹿仔港(鹿港)開放為對渡港口。清廷在林爽文事件後，讓移民政策自由化，自1790年後便不再積極干涉對渡移民。
移民政策反映清廷沒有前後一致的方向與能力去貫徹決定，目標仍放在預防臺灣成為叛亂的前線，而清初的攜眷禁令正是造成社會不穩定的源頭。反對自由移民政策的郝玉麟(兩江總督)與楊廷璋認為，漢番衝突是臺灣邊疆的亂源，應該積極限制漢人開墾番界。而像藍鼎元那樣的殖民政策支持者認為，臺灣的移民不需照顧家庭，限制開墾番地，會讓那裏成為匪盜的天堂，所以應該開放移民，並開墾番界。儘管渡臺禁令時鬆時禁，但清廷從未無限制開放移民(搬眷政策的理由是出於照顧良民)，政策的實施也受到官員的破壞或支持，使得成效有限。對此只能將注意力集中在非法移民身上，但為求溫飽的沿海移民根本不會在意官方的禁令，這使得政策成效不彰。
3-3.清代臺灣財政稅收與漢人擴張
清初臺灣因為人口被遷移回中國，使得經濟蕭條。1695年後，經濟慢慢復甦，因蔗糖市場的高價，讓臺人競相種植甘蔗，同時也引起官方的關切。臺廈道高拱乾認為，如果在豐收年種蔗或許可以經由貿易買米，但倘若遇到歉收年呢？因此其極力主張農民從事稻米生產，並登記收稅，降低農民種植甘蔗的慾望。由此可見，臺灣的殖民地農業高度商業化，並依賴中國市場。此外，因為臺灣有能力生產多餘的稻米，稻米生產前景被看好，也被用來支持沿海饑荒的紓困。為了臺灣社會的穩定，官方加強對稻米的管制(謹慎使用臺米紓困、進口東南亞稻米)，更限制私人或官方的出口，同時米糧的豐收也刺激了土地的開墾。來自中國東南沿海的移民，不只是因為窮困而被推出原居住地，更被臺灣的高工資、以及富含商業性質的土地開拓作為拉力，吸引他們移民。而官方向移民收，開墾土地所獲取的米糧，滿足了福建軍需。官方為了滿足稅額，因此對違規開墾視而不見。
漢人社商對原住民社會經濟有巨大的影響力，其次是漢人農民。商人、工匠聚集在沿海城鎮；漁民、製鹽者在這開發沿海資源。農民在適合農耕的土地上農作；伐木者、販賣山產者在丘陵群聚。臺灣清代早期的農業方式是粗放式，隨著移民或自然人口的增加，逐漸改成節省資源的集約式。地方志中記載的，登記收稅的土地以及市場數量的增加，反映了聚落與市場的擴張。而擴散的原因是商業化的貿易形式，及人口成長和交通運輸網絡發展。作為陸路運輸交通的牛車，可以行走未開發的泥濘道路，前往更遠的市場；透過沿海的港口，可以跨越被河川分割的西部地區，藉由海峽貿易中心──臺灣府城(臺南)──的連接建立起海岸網絡。透過交通網絡發展出的農村市場作為永久性市場存在，而非季節性市場，其在18世紀後迅速成長，產生提供零售貿易的中地連鎖階層。
3-4.臺灣的行政設置
臺灣被納入清帝國領土時，是一個經濟不發達，但對東南沿海戰略十分重要的地方。從官方在臺設置多名縣丞、巡檢的做法；以及要求臺灣知縣需由巡撫和總督從有經驗者挑選出；而作為臺灣府直屬長官的臺廈兵備道，有權調動軍隊，職掌戰略與外部事務。上述諸可見臺灣的戰略地位。此外也布署8000班兵，從福建調派並三年輪調，而非就地徵召，反映出官方對臺灣移民的不信任。同時也得注意行政單位的設置，不可擴張過度，以免國家財政陷入困境。但作為邊疆戰略地區的臺灣，需要大規模的軍力，同時卻無法受到地方財政稅收的支持，此時封禁隔離、限制財政支出(行政管理、防衛機構的增設)、調派資源的能力就十分重要。所以當漢人移民快速擴張，並破壞邊疆社會秩序時，官方便會陷入兩難。因為開墾土地會增加稅收，以彌補治理的花費；同時卻造成漢番衝突。儘管官方內部不乏贊成殖民的聲音，但官方仍舊選擇建立生番界，採封禁隔離政策。
軍事機構的擴充是基於防衛與隔絕漢番，所以往往軍事機構先於文職機構。在多起民變後，在臺邊疆的軍力配置有相當程度的增加，同時駐軍與擴張的農業聚落也一定程度的相互依賴(米糧稅收、駐軍的武力保障)。而文職機構的設置卻往往落後於漢人移民，增加財源依賴新開墾的土地，並需經過一段時間後才重要到必須登記，且足以用土地稅收支持設立文職機構。 儘管清廷在重大民變後，加強行政體系，但文官均未前往所在地辦公。此外，北部的文職體系擴張程度也較武職緩慢。而官方控制的的能力與決策的好壞，往往與財政稅收的情況呈正比。為了低成本的管控邊疆社會秩序，官方冀望於建立文人社會，以士大夫扮演當地社會的重要角色去代替國家掌控。對此，官方對臺灣分配更多的教育資源(更多的生員配額)，以科舉制度去培養、拉攏人才。
3-5.清代臺灣的財政結構
儘管臺灣作為剛納入帝國的戰略邊疆，但其稅收完全不足以應付軍事開銷。清廷領臺伊始，並未大幅度更動公司、鄭氏以來的財政制度，其財政依靠的是番餉、漢人丁銀和雜稅。而徵收的土地稅率與中國大陸的不同，是中國的兩倍，使地主常以少報開墾面積以規避土地稅。此外徵收的方式也不同，中國的田賦是收丁銀、臺灣則是實物支付；中國只對田徵稅、臺灣則是田園皆徵稅；中國以米計稅、臺灣則以穀計稅。雖然官方最大的稅收來源是人頭稅，但成長最快的是田賦的土地稅。後來更隨著康熙朝的「永不加賦」被限制一定額度，更被准許降低；雍正朝的攤丁入畝，丁銀、差役被納入地稅中，田賦成為臺灣最大的稅收來源。臺灣的行政、軍事開支皆超出當地稅收，但透過官方與福建的支應，仍可免強應付。
由於臺灣財政狀況的嚴重失衡，為求增加稅源使得熟番生計愈加困難。清初的田園所有人種類分成四種：官員召墾的「官莊」、紳袊士民墾買的「業戶」、鄉村推舉的「管事」、番社自耕的「番社」。來臺開墾的移民，發展出一田二主的制度(大租權、小租權)。為了擴充行政機構，官方開始登記開墾土地，但也因此遭遇農民的反抗。同時官方對於增加稅收的興趣也不如減少行政支出，此點反映在官方看待土地私墾的處理上。1731年官方降低臺灣的田賦稅率，吸引了不少漢人移民前來，並闖入生番界與原住民發生衝突。隨著後來封禁邊疆的政策重新採用，反對田地低稅率的聲音也高漲，官方採用1729年以前的土地稅率，儘管如此，依然比1729年以前高得多。而1747年的「攤丁入畝」，與1790年的新稅穀計量方式，要到近百年後的1843年才有新的轉變。
四、邊疆地佃制度的調和
4-1.熟番地權與番界
清廷將邊疆土地分作：「番社土地」和「國有荒埔」，並主張荒埔的部分均為國有。而漢人想要開墾番社土地必須與平埔族群建立友好關係，大致依靠通事、社商或通婚來進行土地買賣；抑或是藉由「代番輸餉」或繳納「番大租」來進行開墾。隨著獵鹿經濟的衰退，平埔族群的生計不得渡不轉變成農民，而成為「番大租」正是轉型期的關鍵收入。
18世紀初，面對漢人侵墾擴增的平埔族群，清廷首先承認了熟番的地權。官方認為，既然熟番有繳人頭稅，那官方就應當保障他們的地權；加上清代行政原則，孟子的政治哲學認為：在教化人民之前，應先養民、富民。但同時對於獵場是否屬於番地卻缺乏共識，原住民地權要直到漢番衝突嚴峻時，官方才不得不明確界定。康熙時期，對於漢人侵墾番社土地，及漢番之間的私訂契約(非法杜賣土地)，都大大影響平埔族群的生計和官方稅收，因此便有了如黃叔璥，提議要劃定漢番邊界的聲音。
*番社土地使用空間圖
4-2.代番納餉與番大租
早期合法取得番地的方法便是「代番輸餉」，這個制度是承襲贌社制度，替番社繳納人頭稅的方式，取得番地墾權。但除了番餉之外，漢人開墾者還需繳納土地稅給官府，造成墾戶的雙重負擔(番社番餉、國家土地稅)。但到了1737年後，隨著番餉的調降，這樣的做法就被「番大租」替代。番大租模式最早出現在1721年，鳳山下淡水社番地契約中，此模式如上節所述的「一田二主」，將土地權分作「大租」與「小租」，但不同的是「番大租」是經過官方承認的。但同時也創造出三層地主：即番社、漢人墾戶、漢人佃戶。諷刺的是，由於番社缺乏漢人墾戶那樣與官府的關係，往往墾戶與佃戶簽訂的契約，會有番社地租的數倍收益。
4-3.熟番地權的主張與邊疆管控
在朱一貴事件後，封禁邊疆政策備受質疑，不少官員如藍鼎元要求開放殖民化，但同時他們也意識到，倘若無限制的開放，會導致熟番變成生番，造成社會秩序的混亂。因此他們也強調需保留些許的社地，並重新分配番地。雍正朝支持殖民化的政策，但隨著日增的漢番衝突，漢人數次侵墾番界外的土地，官方對此採取強化執行生番界禁令。但由於1731年的土地稅率降低、1732-1740准許攜眷渡臺，讓邊界禁令無法有效執行。而此時的平埔族群在邊疆快速變動的經濟體制下，也開始自身調適(1732年貓霧捒圳，割地換水)。
乾隆初年的漢番衝突，讓殖民化政策轉向，官方開始查緝那些闖入番界、私墾番地的漢人。也重新劃定番界，創造出平地熟番社域的另一組番界。為了邊疆的穩定，官方陸續提出種種試驗(將漢人開墾土地歸番管業、防止剝削熟番、調整番稅、規定番租、調派熟番防守邊界)，希望保護或利用原住民。1750年，官方重申生番界防衛政策，立石碑為界(舊界)，開放界內空地熟番墾種。然而邊界地區風氣複雜，即使官方再三禁止漢人越界開墾番地，仍舊無法阻擋漢人侵墾的腳步。1759年起，清廷發布一系列政策，嘗試同時順應漢人移墾者與熟番的利益。1760年，官方重新劃設生番界，並承認熟番在生番界內外的土地所有權主張；更規定漢人可以贌墾原住民土地，且均需陞科。同時也要求熟番社必須承擔防衛生番的義務，而這些番租中有部分直接被定位成「番丁口糧」。1766年，為了應對邊疆騷亂(漢人擅闖生番界，與生番爆發衝突)，官方設置理番同知衙門，監視內山生番、處理漢番關係、管理番社事務，甚至兼管北路海防。
1767-1768年的法令減免番租與擴展番地免稅的範圍，雖然當時臺灣的財政仍處於赤字狀態，但18世紀晚期帝國的繁榮讓清廷願意放棄番地龐大的稅收。同時也廢除漢佃的雙重負擔(番租、土地稅)，但這樣的免稅標準只適用於：邊界調查後，斷歸番業的土地、未來贌墾給漢佃戶的番地。在許多的官府判決中，可清楚的看見官方保護熟番地權的決心，而理番同知的設立(協助番大租制的運行)正是政策的體現。
*番界
4-4.漢人械鬥與熟番武力
當移民聚落愈密集，大規模的族群械鬥就會愈頻繁。而漢人族群的六個聚落發展特性造成對立次族群的社會。一，暫時性移民到永久性移民；二，移民者多為年輕未婚男性；三，移民大多貧困；四，不同地區的職業差異；五，共同連結(同鄉、宗親、信仰)；六，17世紀易代傳習下的暴力風俗。以上六個特點，加上清廷對臺灣社會缺乏有效控制分類械鬥的激化。儘管官方在面對族群想要表現得無私，但因為內部貪腐仍舊無法有效管理。1781年多名臺灣官員因貪腐、失職被革除，而朝廷內部的政治風暴促使臺灣中部社會秩序崩潰。1782-1786年間，賄賂猖獗及地方動亂使臺灣陷入無止境的混亂，朝廷內部因為和珅的貪瀆，官僚結構混亂不堪。1786年，諸羅縣官員抓捕秘密結社時，意外造成林爽文的天地會黨羽起兵造反。
而這起民亂中，原住民起了關鍵作用，並影響其往後的地位。熟番與義民協助官兵打擊叛軍，並掃除遁入內山的餘黨，並以中間人的身分，說服內山生番不要協助判軍。面對漢人次族群的械鬥，以及平亂後充公的土地，官方決定加強熟番的作用。福康安提出要將沒收充公的土地分配給熟番，並讓番社派人以六年為一期作屯耕。但後來規劃的番屯，之間的平均距離過遠，並未有效的發揮軍事功能；此外土地的分配更多的是看，土地取得的便利性；番社與埔地的距離過遠也使得居住在海邊的熟番，可能得永久遷居來屯守，因此有學者認為所謂番屯的設置是為了「獎勵」熟番協助平叛。這些熟番是否有離開番社到遙遠的山麓去屯守就不得而知了，但不可否認的是，後來這些土地依舊還是上演一樣的劇本(漢人侵墾、官府介入、確認番租、重劃番界)。而作為軍事功用的番屯，在之後持續發揮它的作用，無論是平地的漢人械鬥、內山的生番出草。
在平亂後迎來的是一連串的改革，從朝廷的人事任命到軍事上的革新。但亂象並未消除，彰泉械鬥依舊猶存；北部海盜頻繁；和珅的影響力仍在干擾官僚系統；官方更無力平糶高米價。
相較於西部的沿海熟番，東北部的噶瑪蘭族在19世紀面臨漢人大規模的移入，噶瑪蘭族並未有機會如西部平埔族群那般，與漢人融合。當海盜的威脅沿岸經濟時，官方為了防止盜匪窩藏在宜蘭，便迅速擴張行政機構於此，且為了行政、防禦經費，廢除分割地權的租佃制度。儘管後來官方依照前例保障原住民權利，但還是於事無補，不少噶瑪蘭族不得不遷徙到更遠的東部花蓮。
當1860年代漢人分類械鬥消退，洋務運動的開展，以及開山撫番等積極政策的執行時，之中雖然不乏有熟番的身影。但在新時代、新的社會背景的運作下，過往保護熟番的基本原則逐漸改變，這點從劉銘傳的土地調查即可知。為了軍需、現代化基礎建設的財務支持，劉氏清查隱田，並將大租戶的土地稅轉移給小租戶負責，同時減輕小租戶繳給大租戶的地租。但對於番大租來說，其本身就無納稅義務，但減少小租戶繳給他們的地租，無疑大大地打擊生計。
4-5.平埔族群文化轉變
平埔族群在清代，經濟、文教、宗教、親屬概念上被大幅度的影響，但作者並不認為他們被同化，而是涵化。他認為平埔族群雖在一定的程度上，被漢文化影響，但就其自我認同，還是以平埔原住民自居。
經濟上，他們被迫從狩獵經濟轉變成游牧(牛群)、農業經濟。而在文教上，透過官方開設的社學，學習傳統儒教道德，而番社中的頭目家族更是熱衷於培養下一代成為官方與番社的中間人。平埔熟番一定的程度上接受了漢文化的習俗(中醫、漢人祭儀、漢字、男尊女卑思想)，也反向的傳播自身文化(阿立祖信仰)。其高度涵化，是反映他們生活的處境以及渴望漢人的地位象徵，他們利用漢番通婚、土番社學、漢字契約去保護自身權益。在19世紀下半葉，當歐洲的傳教士來臺傳教時，信徒的來源反而是這些平埔原住民。因為他們看到來自歐洲的殖民者們，以軍事威脅著過去殖民他們的漢人們，他們期望以改宗的方式去對抗壓迫他們的漢人，以此建立一套比漢人更具威望的價值體系。而部分遷徙至埔里盆地的平埔熟番，採用中國式的儒教公約，以「尚書」、「五倫」闡述他們的歷史與處境；從必麒麟在1865年的記載中，尚可見新港社原住民以「番仔」為榮，證明他們並未放棄自我認同。
五、結語
清廷在臺灣的封禁隔離政策，並不是其獨創之舉。這樣的做法早在宋代朝廷治理西南部族就已出現過，以一種類似封建的概念，取得部族對朝廷的臣服，並徵收邊疆物產。之所以採用封建統治，究其原因還是直接統治的成本太大，王安石曾提議派兵直接管制西南邊疆，但屯田換來的稅收，仍與財政開銷入不敷出。
滿清入關時，將京畿的土地分封給八旗軍，但到後來也漸漸演變成一田二主的制度。漢人儼然成為土地真正的主人，儘管朝廷禁絕旗地的所有權轉讓，但也只能禁絕土地的典賣。清代的中國東北，也有類似臺灣的封禁政策。就算禁止漢人移民滿州，但旗人因不善農耕，所以仰賴漢人代其墾種，也樂於幫助漢人移民滿州。後來的華北旱災，大規模的災民流入，朝廷不得不默認非法遷移，到後來檯面上大部分的土地都是由漢人耕種的。漢人更藉由典賣取得土地，清廷只好依照京師八旗的前例，授予漢人永佃權換土地的所有權。
邊境的治理，重點在控制與收益。中國政府的財力有限，獲取新領土、延伸直接統治，唯有在國防戰略不可或缺；或當地稅收足以支撐為前題。因此無論是封禁隔離、熟番地權都是國家在進行邊疆管控時，治理成本的考量；土地稅收更是農業帝國重要的稅收來源，而分配土地權利、田賦繳納義務，是國家控制移民者與原住民之間的平衡，以求達到稅源開發、治理成本、戰略考量的效益最大化。
達人
